市政府印发上海市实行最严格水资源管理制度加快推进水生态文明建设实施意见2014年01月13日

沪府发〔2014〕1号

上海市人民政府关于印发上海市实行最严格水资源管理制度加快推进水生态文明建设实施意见的通知

各区、县人民政府，市政府各委、办、局，各有关单位：

　　现将《上海市实行最严格水资源管理制度加快推进水生态文明建设的实施意见》印发给你们，请认真按照执行。

上海市人民政府

2014年1月3日

上海市实行最严格水资源管理制度加快推进水生态文明建设的实施意见

　　为贯彻落实党的十八大关于加强生态文明建设的精神和《******关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1号）、《***关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号），提升生态文明水平，促进经济社会发展与水资源水环境承载能力相协调，保障经济社会可持续发展，建设美丽上海，现提出实施意见如下：

　　一、明确指导思想、基本原则和主要目标

　　（一）指导思想。以邓小平理论、三个代表重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻党的十八大关于生态文明建设的战略部署，把生态文明理念融入到水资源开发、利用、治理、配置、节约、保护的各方面和涉水规划、建设、管理的各环节。以落实最严格水资源管理制度为核心，通过健全制度、落实责任、提高能力、强化监管，严格控制用水总量，全面提高用水效率，严格控制入河湖排污总量，大力推进水生态文明建设，促进上海水资源可持续利用和经济发展方式转变，为本市加快创新驱动、转型发展，建设四个中心、实现四个率先提供支撑和保障。

　　（二）基本原则。坚持以人为本，着力解决人民群众最关心最直接最现实的水资源问题，保障饮水安全、供水安全和生态安全；坚持科学发展，尊重自然规律和经济社会发展规律，处理好水资源开发与水生态保护关系；坚持统筹兼顾，综合考虑水的资源功能、环境功能、生态功能，实现水资源的优化配置、高效利用和有效保护；坚持改革创新，完善水资源管理体制和机制，形成具有上海特色的水生态文明建设模式。

　　（三）主要目标。最严格水资源管理制度有效落实，三条红线和四项制度全面建立，水资源保护与河湖健康保障体系基本建成，水生态文明理念深入人心。到2030年，全市用水总量控制在133.52亿立方米以内，万元工业增加值用水量降低到30立方米以下，农田灌溉水有效利用系数提高到0.742以上，水功能区水质达标率提高到95%以上，集中式饮用水水源地水质达标率不低于98%，河湖水面率不低于10.5%。

　　为实现上述目标，到2020年，全市用水总量控制在129.35亿立方米以内，万元工业增加值用水量降低到45立方米以下，农田灌溉水有效利用系数提高到0.738以上，水功能区水质达标率提高到78%以上,集中式饮用水水源地水质达标率提高到95%以上，河湖水面率不低于10.1%。

　　二、加强水资源开发利用控制红线管理，严格实行用水总量控制

　　（一）健全完善水资源规划体系。围绕实施《上海市水资源综合规划纲要》，修订完善水资源综合规划、水中长期供求规划、供水规划、排水规划、水系规划、农田水利规划、灌溉总体规划、水土保持规划、节水型社会建设规划、水资源保护规划、饮用水水源地安全保障规划等专项规划，形成较为完备的水资源规划体系。上述专项规划要与国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、城市总体规划、环境保护规划以及各类相关专业规划相协调，兼顾各区域、各行业的需要，以水资源的可持续利用保障经济社会可持续发展。（责任部门：市水务局、市发展改革委、市建设交通委、市规划国土资源局、市农委）

　　（二）严格取用水总量控制。充分考虑本市水资源和水环境承载能力，在统筹经济和社会总体发展需求的基础上，编制取用水总量控制指标和水量分配方案，建立和完善区（县）及重点企业的取用水总量控制指标体系，实施区域和企业用水总量控制与管理。（责任部门、单位：市水务局、市发展改革委、市经济信息化委、相关区县政府、相关企业）

　　（三）完善水资源论证制度。严格执行建设项目水资源论证制度，对未依法完成水资源论证工作的建设项目，审批机关不予批准，建设单位不得擅自开工建设和投产使用，对违反规定的，一律责令停止。工业区控制性详细规划应包含规划水资源论证的相关内容，并在国民经济和社会发展规划、城市总体规划和区域规划中逐步探索开展水资源论证。（责任部门、单位：市水务局、市发展改革委、市建设交通委、市经济信息化委、市规划国土资源局、相关区县政府、相关企业）

　　（四）严格实施取水许可管理和水资源有偿使用制度。严格取水许可审批，对不符合国家产业政策或列入国家产业结构调整指导目录中淘汰类的，产品不符合行业用水定额标准的，能通过城市公共供水管网满足用水需要却通过自备取水设施取用地下水的，审批机关不予批准。加强对取水户的监督管理，严格按照用水总量控制指标，实施取水许可审批和年度取水计划审核。规范农业用水和环境用水的取水管理。每年定期组织对取水户的现场监督检查和退水水质监测，全面开展取水许可后评估，规范取水许可证延续审核。依法加强取水管理和水资源费的征收管理，确保水资源费用于水资源节约、保护和管理。（责任部门、单位：市水务局、市发展改革委、市建设交通委、市农委、市财政局、市绿化市容局、市政府法制办、相关区县政府、相关企业）

　　（五）严格地下水开发利用管理和保护。控制地下水年度开采总量，统筹制定年度地下水分区开采和回灌指标，充分利用现有采灌井并建设一批地下水应急供水（回灌）井，确保地下水采灌平衡；开展地下水应急水源规划编制，加快实施城市地下水应急供水体系建设，保障城市供水安全；加强对凿井施工以及深层承压含水层停用深井的监管，防治地下水污染；加强地下水水位、水质动态监测，定期开展地下水超采区评价，进一步加强地下水管理。（责任部门、单位：市水务局、市规划国土资源局、市建设交通委、市住房保障房屋管理局、市绿化市容局、市教委、相关区县政府、市城投总公司）

　　三、加强用水效率控制红线管理，全面推进节水型社会建设

　　（一）强化计划用水管理和用水定额管理。加强计划用水管理，建立健全区（县）计划用水和节约用水管理体制和机制，逐步实现非居民用水户的计划用水管理全覆盖，推进对大用水户实时监管体系建设。修订上海市涉水对象分类确定的主要行业用水定额，建立和完善上海市取用水定额管理体系。（责任部门、单位：市水务局、市质量技监局、市经济信息化委、市发展改革委、相关区县政府、相关企业）

　　（二）大力推行居民用户阶梯水价制度。在中心城区推行居民用户阶梯水价制度的基础上，郊区要结合水价调整，同步推行居民用户阶梯水价制度；对有条件实施总表分装的套式用户，实施分表改造，实现套式用户阶梯式水价全覆盖。（责任部门、单位：市发展改革委（市物价局）、市水务局、相关区县政府、相关供水企业）

　　（三）完善建设项目节水三同时管理制度。加强节水三同时评估与监管，规模以上（月用水量5000立方米以上）新建项目必须在初步设计或总体设计文件阶段同时编制节水篇，相关节水措施方案在初步设计或总体设计文件阶段一并审核；未经市或区（县）水行政主管部门审核同意的，不予发放取水许可证和排水许可证，供水企业不得正式供水。建设项目未按照规定实施节约用水设施的，责令限期改正；逾期不建设的，扣减不超过30%的用水计划指标。（责任部门、单位：市水务局、市建设交通委、市经济信息化委、市城投总公司、相关区县政府、相关企业）

　　（四）加快推进节水技术改造。加大农业、工业、生活节水技术改造力度，大力发展高效节水灌溉，推进工业生产节水新技术、新工艺、新设备应用，推广使用节水型生活用水器具和产品。加强城市供水管网改造，降低供水管网漏损，推进市容、绿化等公益性行业的用水计量，规范消火栓市政取用水管理。按照国家相关要求，逐步完善节水效率标识管理体系，淘汰不符合节水强制性标准的产品。（责任部门、单位：市水务局、市农委、市经济信息化委、市发展改革委、市建设交通委、市质量技监局、市绿化市容局、市住房保障房屋管理局、相关区县政府、相关企业）

　　（五）巩固和发展节水示范试点。推进国家级节水型社会建设试点，滚动发展市级节水型社会建设试点，大力推进节水型区县、工业园区、农业园区、学校（校区）、小区和企业（单位）的创建活动，推进节水型公共机构及示范单位的创建，完善节水型社会（城市）示范单位评价指标体系及考核办法。（责任部门、单位：市水务局、市经济信息化委、市教委、市农委、市文明办、市机管局、相关区县政府）

　　（六）推进河道水和非传统水资源利用。在有条件的区域，鼓励建设经适当处理后符合杂用水水质要求的河道水取用工程及河道水直接取用装置，主要用于绿化浇灌和冲洗马路。进一步加强雨水管理，严格实施控制性详细规划的径流系数控制，新建项目原则上不得增加径流系数。积极推进工业废水再生利用、工业园区水资源梯级利用、城镇污水厂中水回用、沿海电厂海水冷却使用、雨水集蓄利用等示范工程建设，逐步建立符合区域特点的非传统水资源利用模式。（责任部门、单位：市水务局、市发展改革委、市建设交通委、市质量技监局、市绿化市容局、市住房保障房屋管理局、市机管局、相关区县政府、相关企业）

　　四、加强水功能区限制纳污红线管理，严格控制入河湖排污总量

　　（一）加强水功能区纳污总量控制。建立限制排污总量控制制度，科学核定水功能区的水域纳污能力，严格控制进入骨干河网的排污量。制定上海市水功能区管理办法，建立水功能区水质达标评价报告制度，强化对水功能区的监督管理。（责任部门、单位：市水务局、市环保局、相关区县政府）

　　（二）加强饮用水水源地保护。依法开展饮用水水源地的保护，实施饮用水水源地保护达标建设。完成一级保护区的围栏建设、清拆整治和二级保护区的入河排污口关闭工作。完善上海市主要水源地应急处置、保障和监督管理制度，强化备用取水口管理，提高应急处置能力。建立本市主要水源地应急处置、保障和监督管理制度。（责任部门、单位：市环保局、市水务局、市发展改革委、市建设交通委、市规划国土资源局、市交通港口局、上海海事局、市绿化市容局、市应急办、相关区县政府、市城投总公司）

　　（三）严格入河湖排污口监督管理。完善入河排污口审批、登记和核查制度，依法开展入河排污口日常监督管理，将河湖纳污能力作为取水和入河排污口审批的依据。（责任部门、单位：市水务局、市环保局、相关区县政府）

　　（四）实施城镇污水处理厂提标改造和污泥处理处置。加快城镇污水处理厂提标改造，进一步提高城镇污水处理厂排放标准，严格控制入河湖排污总量。加大力度推进城镇污水处理厂污泥处理处置工程建设。（责任部门、单位：市水务局、市发展改革委、市建设交通委、市环保局、市规划国土资源局、相关区县政府、市城投总公司）

　　（五）实施截污纳管和混接改造。以环保三年行动计划为平台，实施截污纳管攻坚战，提高污水收集和处理率，同步推进面源污染治理和雨污混接改造。加快无截流设施泵站的建设与改造，确保已建截流设施正常运行。加强泵站和管网的优化运行调度，杜绝旱天放江现象，减少雨天放江量。（责任部门、单位：市水务局、市发展改革委、市建设交通委、市环保局、市经济信息化委、相关区县政府、市城投总公司）

　　（六）强化水资源的统一调度。协调太湖流域引江济太和上海区域水资源调度的关系，协调长江流域拦水、蓄水、引水和河口供水、生态安全的关系，完善区域性水资源调度方案和应急预案，建立完善特殊水情条件下的江河水量分配方案。（责任部门、单位：市水务局、相关区县政府）

　　五、推进水生态系统保护与修复，改善水生态环境

　　（一）加强重要河湖、湿地的水生态保护。结合上海市城市总体规划、基本生态网络规划及内河航运规划等相关内容，定期开展重要河湖健康评估；加强黄浦江上游水源地、崇明生态岛的生态保护和修复；以稳定水质、修复生态为主要目标，因地制宜，集中连片，营造亮点，开展中小河道生态治理；以加快推进水生态系统保护与修复为重点，进一步完善生态文明创建管理体系。（责任部门、单位：市水务局、市发展改革委、市建设交通委、市环保局、相关区县政府）

　　（二）加强区域河网水环境的整体提升。按照集中连片、河畅水清、岸绿景美、功能健全、人水和谐的要求，统筹考虑河道综合功能，优化流域水系建设布局，继续推进中小河流治理；以6-8年为一个周期，结合农田水利建设，集中连片，整体推进镇村级中小河道轮疏工作。（责任部门、单位：市水务局、市农委、相关区县政府）

　　六、加强河湖整治中的生态保护，科学推进水生态文明建设

　　（一）重视河湖整治工程设计中的生态修复。在河道整治方案设计中，要体现因河制宜，宜弯则弯，宜宽则宽，严禁过度硬化、白化、渠化，积极采用柔性护岸（坡）材料，河岸上留出绿化空间，科学配置乔灌木及草本，并安排岸边水中种植挺水、沉水、浮叶等水生植物；加强实地开河、拆坝建桥等水系连通工作，适度建设泵闸（站），增加水动力；鼓励新技术研发与试点，科学推进水生态文明建设。（责任部门、单位：市水务局、相关区县政府）

　　（二）研究制定河湖整治工程前期配套制度。加强部门间协调，进一步研究建立河湖整治工程用地保障长效机制；进一步加大河湖整治工程中前期征地、动拆迁力度和资金投入力度；进一步扩大河湖整治工程中生态部分建设资金的投入比例。（责任部门：市发展改革委、市财政局、市水务局、市规划国土资源局）

　　（三）加强河湖长效管理。按照河道保洁和设施养护两个全覆盖的要求，基本建立以资金保障机制、分级责任机制、巡查报告机制、监督考核机制、抽查通报机制、应急处置机制等为主要内容的中小河道长效管理机制；按照引清调水和水质监测两个常态化的要求，持续实施水利控制片水资源调度，持续做好主要水利控制片外围水位监测工作，持续开展重点河道水质监测，确保引清调水安全、有序、高效。（责任部门、单位：市水务局、相关区县政府）

　　七、增强水资源监控能力，保障落实水资源管理制度

　　（一）增强水资源监控能力建设。建立健全水资源监测计量机制，健全水资源监控体系，完善水资源监测、用水计量与统计等管理办法，健全相关技术标准体系。扩大取用水户有效计量范围，对大用水户开展实时监测、动态监管和定期水平衡测试。加快地下水监测站网建设，加强水源地与水功能区监测，健全入河排污口的监测。加快应急机动监测能力建设，全面提高监控、预警和管理能力。（责任部门、单位：市水务局、市经济信息化委、市规划国土资源局、市质量技监局、市发展改革委、市建设交通委、市统计局、市环保局、市交通港口局、上海海事局、市绿化市容局、相关区县政府、相关企业）

　　（二）完善水资源信息化建设。按照上海市智能水网和水资源管理的要求，建设覆盖全市水资源管理业务、满足各级政府和部门管理需要的上海市水资源管理云平台；完善水资源监管体系、数据共享体系、统计核算和评估体系；实现水资源信息共享、数据流转、业务协同、智能应用，为最严格水资源管理制度的考核决策提供依据。（责任部门：市水务局、市经济信息化委）

　　（三）建立水资源管理责任与考核制度。按照实施最严格水资源管理制度的考核要求，建立水资源管理责任和考核制度，将考核的各项指标分解落实到各区县政府和相关企业，将水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污三条红线考核纳入领导干部绩效评价体系。（责任部门、单位：各相关部门、相关区县政府、相关企业）

　　（四）健全法规体系和政策机制。制定本市水资源管理条例，完善水资源管理配套法规，严格水资源管理执法监督。修订完善供水、排水等管理条例。完善水资源节约、保护和管理的技术标准和技术规范。（责任部门：市水务局、市发展改革委、市建设交通委、市质量技监局、市政府法制办）

　　（五）完善水资源管理投入机制。明确政府和社会的投入责任，建立长效、稳定的最严格水资源管理经费保障机制，重点支持水资源的合理开发、水资源管理信息系统建设、取水管理监管、节水技术推广与应用、污染源纳管等工作，推进水资源节约、开发、利用、保护和综合管理等的开展。（责任部门：市财政局、市发展改革委、市建设交通委、市水务局）

　　八、广泛开展宣传教育，鼓励社会公众参与监督

　　（一）加强水资源管理和水生态文明的宣传引导。强化最严格水资源管理制度和水生态文明的宣传教育，增强全社会水资源的忧患意识，提升公众对水生态文明建设的认知和认可，普及先进的水资源和水生态伦理价值观，提升社会公众对水资源节约、保护的意识，促进形成水生态文明要求的生产生活方式。（责任部门、单位：市水务局、市文明办、市政府新闻办）

　　（二）加强水文化建设。采取群众喜闻乐见、容易接受的形式，传播水文化，加强节水、爱水、护水、亲水等方面的水文化教育，建设一批水生态文明示范教育基地，创作一批水生态文化作品。（责任部门、单位：市水务局、市教委、市政府新闻办、市文明办）

　　（三）建立社会监督机制。加大水资源开发利用信息向公众公开的力度，建立公众对水生态环境意见和建议的反映渠道，鼓励社会公众参与水资源管理，提高珍惜水资源、保护水生态的自觉性，促进水资源管理水平的提高。（责任部门、单位：市水务局、市政府新闻办）