市市容环卫局市城管执法局关于印发关于进一步加强本市市容环卫城管执法法制建设的若干意见的通知

沪容环〔2008〕20号

各区县市容环卫管理部门、城管执法部门，市城管执法总队、市水管处、市废管处、市保洁处：

　　为进一步加强本市市容环卫、城管执法系统法制建设工作，提高行政管理和执法效能，特制定《关于进一步加强本市市容环卫、城管执法法制建设的若干意见》，现印发给你们，请遵照执行。

　　***：关于进一步加强本市市容环卫、城管执法法制建设的若干意见

　　 　　上海市市容环境卫生管理局

　　上海市城市管理行政执法局

　　二○○八年二月十五
　　

关于进一步加强市容环卫、城管执法法制建设的若干意见

　　 为贯彻***《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)和《上海市贯彻实施***〈全面推进依法行政实施纲要〉的意见》（以下简称《实施意见》）的规定，进一步加强市容环卫、城管执法法制建设工作，切实提高行政管理执法效能，结合本系统工作实际，提出如下意见：

　　一、充分认识加强市容环卫、城管执法法制建设工作的重要意义

　　（一）全面推进依法行政，建设法治政府，在加强政府自身建设、提升能力水平中居于核心地位。当前，市容环卫、城管执法工作面临了不少深层次的矛盾和问题，其中许多都与法制工作密切相关。具体表现为：部分领导干部依法行政、依法治理意识有待进一步增强；立法规范内容、进程还不能适应管理执法所需；管理执法不规范、不到位情况仍有发生；部分管理执法人员依法行政能力不强；一些严重影响市容环境的违法现象、行为还未得到有效遏制。因此，进一步加强市容环卫和城管执法法制建设工作，是努力实现市容环卫、城管执法事业健康持续发展的重要举措，也是抓住历史机遇、***难题顽症、为成功举办世博会提供良好市容保障的迫切要求。市容环卫、城管执法部门要切实加强法制建设，增强法治观念，提高管理执法人员法律素质，提升依法决策、依法行政水平，以此保障事业健康、持续和全面发展。

　　二、市容环卫、城管执法法制建设工作的指导思想和工作目标

　　（二）指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，坚决贯彻执行党的***和上海九次党代会的各项要求，遵照依法治国基本方略，依照《纲要》和《实施意见》规定，以全面优化“世博会”环境保障水平为目标，进一步深化改革，加强自身建设，规范执法行为，强化队伍管理，全面提升市容环卫和城管执法依法行政水平。

　　（三）工作目标：总体目标是适应新形势、新任务要求，积极推动立法、执法、行政审批、行为规范等各项工作，力争法制建设、依法行政走在全国同行前列。

　　近期目标：至2010年年底，全市市容环卫和城管执法系统的法治意识进一步增强，依法行政能力和水平明显提高；市容环卫法规框架体系建设基本完成，城管执法依据进一步完善、科学，管理制度更加健全，制度建设质量明显提高，切实为管理执法提供有力保障；权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的管理执法机制基本形成；政府职能切实转变，法定职责规范履行，管理执法程序完善、行为规范；科学、实效的法制培训体系建设完成，一支高素质、精业务的管理执法队伍基本形成。

　　三、加快制度建设，不断提高制度建设能力

　　（四）加强立法工作。根据市容环卫、城管执法事业发展的客观需要，着眼于确立目标、完善制度、明确要求、规范权责，加快法规“立、改、废”步伐，至2010年年底，基本形成本市市容环卫法规框架体系，城管执法依据进一步完善和科学，为城市管理发展提供有力的法律保障。力争在世博会前完成《上海市市容环境卫生管理条例》和《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》的修改，加快市容市貌、城市保洁、生活废弃物等法规规章的起草制定工作，及时组织修改和调整部分已不适应城市管理发展要求的规章。

　　（五）提高立法质量。以促进改革、不断创新为指导和动力，加强立法规范编制研究，针对当前城市管理发展中存在的普遍性、规律性、共同性问题，积极寻求解决措施，明确管理要求，完善管理制度，使出台后的法规规范更具针对性、操作性和实效性。加强立法研究，做好立法项目储备；按照急需先立、重点突出原则，科学确定每年立法计划项目；编制过程中，增强立法规范制定的透明度和公众参与度，广泛听取系统内部、相关管理部门和社会各方意见，努力使立法规范体现各方意志。

　　（六）加强行政规范性文件制定。市容环卫、城管执法规范性文件的制定要遵循合法与必要的原则，按照内容具体明确、设定科学规范、措施切合实际、实施具操作性的要求起草和制定，并符合《上海市行政规范性文件制定和备案规定》的各项规定要求。现有市容环卫、城管执法规范性文件中内容违法或者不适合管理实际需要的文件要及时修改和废止；规范性文件起草前应调查研究，草案内容涉及相关部门的，应充分协商，听取意见；涉及群众切身利益的，要通过信息网站向社会公布，听取意见。各区县市容环卫部门、城管执法部门的规范性文件在上报备案的同时，要抄送市局法制机构。通过备案或者抄送发现存有问题的，有关部门应当及时改正。

　　四、全面推进依法行政，提高管理执法水平

　　（七）进一步理顺城管执法体制。以遵循法律规定、科学设置体制、创设合理模式、建设有效机制、有利统一管理为建设目标，按照《行政处罚法》和《***关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，以及市委、市政府关于深化行政执法体制改革的总体要求，进一步深化区县城管执法体制改革，理顺区县城管执法体制，明确城管执法主体资格、队伍法律地位、执法人员的身份地位，规范街道、乡镇层面城管执法队伍设置构架，相对统一城管执法部门内部机构设置，完善城管执法内部工作机制和外部的沟通协调机制、协作配合机制，加强执法管理。

　　（八）完善行政决策机制。各级市容环卫部门、城管执法部门应当按照法律规定的职责依法行使行政决策权，建立科学民主的决策机制。建立健全重大事项集体决策、专家咨询、合法性论证等制度，实行依法决策、科学决策、民主决策；进一步完善行政决策程序，对涉及社会公共利益、与管理相对人利益密切相关的决策事项，根据情况向公众公布决策方案，听取各方意见；建立行政决策评估制度，决策事项实施二年后，决策部门应当开展实施评估工作，并根据执行情况适时作调整，完善决策内容。

　　（九）严格履行行政审批职能。按照国家和本市关于开展行政审批制度改革的要求，继续深化市容环卫行政审批制度改革。各级市容环卫部门应当严格按照行政许可法的规定，认真履行各项行政审批职能，严格依法审批和依法管理，不得放弃、滥用任何行政审批职责或者权限。2008年上半年，市局组织完成现行市容环卫行政审批项目的依据、条件、程序、期限等规范内容的调整、修改工作，统一全市市容环卫行政审批程序规范和文书规范；逐步实行网上受理审批方式，逐步扩大网上受理审批项目范围；力争在2010年年底，完成市、区县两级市容环卫行政审批受理中心建设，将各项审批项目的受理职责统一集中到中心，由受理中心负责行使，实行“一门式受理、一条龙服务、阳光下操作”，以方便管理相对人，提高行政审批效率。

　　（十）规范行政执法行为。继续加大城管执法行为规范建设，至2010年，完成相关规范制度和机制建设。进一步梳理现行城管执法依据，明确执法事项，在2008年上半年，完成执法依据梳理和汇编成册工作；加大对没收、暂扣等行政强制措施的设定和实际运用研究，指导实际执法工作，提高执法效能；对现行违法户外广告设施、违法建筑物的强制拆除程序和法律文书作进一步梳理规范，规范行政强制执行程序和文书制作，确保强制执法措施得到正确实施；开展城管执法自由裁量权实施的规范工作，力争到2010年，逐步完成市容环卫、市政、绿化、环保等城管执法领域中行政处罚自由裁量标准的确定工作，明确执法裁量尺度和标准，合理运用自由裁量权。

　　（十一）深化行政执法责任制。各级市容环卫部门、城管执法部门要根据《***关于推行行政执法责任制的若干意见》和本市实施意见，进一步推进行政执法责任制，建立健全以执法有依据、行为有规范、权力有制约、过程有监控、违法有追究为主要内容的行政执法责任制度体系。2008年年底前，市局完成《上海市市容环卫、城管执法行政执法过错责任追究实施办法》的制定；2009年年底前，组织完成《上海市市容环卫、城管执法评议考核实施细则》制定，明确评议考核内容、具体标准、考核方式。2010年年底前，建立健全本市市容环卫、城管执法评议考核机制，全面实施评议考核工作，评议考核结果作为评价管理执法人员工作和业绩的一项重要依据，以促进管理执法人员严格执法、公正执法、文明执法。

　　（十二）加大重点领域法规的执行力度。要紧紧抓住群众关心、关注的焦点和热点问题，以及严重影响市容环境卫生的现象和行为，加大管理和执法力度。各级市容环卫部门要进一步加强户外广告设施设置审批、餐厨垃圾处理申报、环卫公共设施配建、渣土垃圾处置等管理力度，强化源头管理和日常监督检查，努力遏制违法行为和违法事件的发生。各级城管执法部门要进一步加强城管执法，加大对各类违法行为的执法力度，强化对乱设摊、乱散发、“三乱”、乱倒渣土垃圾，以及违法搭建等各类影响市容环境、破坏市容环境秩序的违法行为的打击力度，确保城市市容环境治理目标的实现。

　　（十三）完善监督制约机制。建立重大行政审批项目、重大行政处罚、重大行政强制、行政执法数据及行政复议、行政诉讼案件的备案制度。在市容环卫管理和城管执法中涉及的上述事项，各级市容环卫、城管执法部门必须按照规定向市局法制机构、执法机构及相关处室报备。对行政复议部门、人民法院受理的复议、诉讼案件要认真答复、出庭应诉和答辩。对上级管理部门、监察机关的行政建议书及司法机关的司法建议书要及时研究处理，并将处理意见反馈建议部门和上级管理部门。

　　五、积极开展法规培训，强化依法行政素质保障

　　（十四）加强法规培训力度。全面开展市容环卫管理、城管执法人员培训教育工作，力争用三年时间，将市容环卫管理、城管执法队伍建设成为一支政治合格、作风过硬、业务熟练、行为规范的管理执法队伍。建立市容环卫管理和城管执法人员任职前必备知识培训、任职中每三年更新知识培训、新法规实施知识培训和定期专项业务培训等制度，由市局依照管理执法不同职责和不同要求分专业、分层次的统一组织开展，并在每年第四季度明确下一年度的培训课目、培训对象和培训时间等内容。

　　各区县市容环卫、城管执法部门要确保全体管理执法人员按照要求参与培训，同时，每年应自行组织至少一次的管理执法人员业务培训学习。市容环卫部门应当注重本部门管理人员的依法行政基本理论、行政管理职责和具体管理工作实施的培训学习；城管执法部门在加强专业法规知识培训教育的同时，应当注重调查取证、条文适用、文书制定等实务操作的培训学习。

　　（十五）建立健全法规培训组织机构。市局层面成立由局人事处牵头，法规、执法等处室共同参与的法规培训组织机构，依托局培训中心，共同组织、开展全市市容环卫和城管执法法规培训工作。各区县市容环卫、城管执法部门的法规培训的组织、落实和推进工作由各部门法制机构具体承担。

　　（十六）建立法规培训教员制度。各区县市容环卫、城管执法部门要指定法制机构中的1名工作人员承担本部门法规培训的教员职责，经市局统一培训后，具体负责本部门组织开展的法规培训中法规知识、专业知识的讲解、传授和辅导工作。

　　六、加强组织领导，全面推进法制建设工作

　　（十七）建立健全法制建设领导体制。各级市容环卫部门、城管执法部门要成立法制建设工作领导小组，定期研究解决法制建设中的重大问题和突出问题，要形成主要领导总负责、分管领导具体抓的领导机制，切实加强法制建设的领导。要将法制建设工作作为中心工作的重要组成部分，与中心工作同时部署、检查、考核，切实把法制建设工作摆上重要位置，做到思想到位、组织到位、工作到位。

　　（十八）加强法制机构和队伍建设。各级市容环卫、城管执法部门必须独立或合署设置法制机构，落实1至2名的法律专业人员专职法制工作。法制机构的主要工作职责是组织开展本行业相关立法及其研究项目的调查研究工作，组织开展本部门管理执法人员的法规培训工作，加强日常管理执法中依法行政的指导、检查和监督，承担行政决策、决定和发布的规范性文件等的合法性审查工作，承担本部门行政复议、行政诉讼案件的复议答复和出庭应诉等项职责，充当部门领导的法律参谋、顾问等职责。

　　（十九）发挥法制机构协调配合作用。各级市容环卫、城管执法部门的法制机构负责人应当列席本部门有关工作会议。法制机构应当充分发挥法制机制的职能作用，积极主动的加强与业务管理科（处）室的沟通，加强对日常管理执法工作中法规实施和依法行政的指导和监督，做好法规服务、指导等项工作。