关于2013年上海市本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告2014年09月26日

2014年7月23日在上海市第十四届人民代表大会常务委员会第十四次会议上

上海市审计局局长 田春华

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　我受市政府委托，向市人大常委会报告2013年度市本级预算执行和其他财政收支的审计情况。

　　根据《中华人民共和国审计法》和《上海市审计条例》等法律法规规定，市审计局认真贯彻市人大常委会提出的要求和市政府的部署，把服务改革创新贯穿于审计工作的始终，按照全口径预算管理的要求，深化财政、政府投资、民生、资源环境等领域的审计，共组织实施完成了对108个项目的审计和审计调查。继续加大对重要政策执行、经济运行质量和绩效的关注力度，注重从体制机制和政策等层面提出建议，有效服务于本市改革创新大局，充分发挥了审计监督的免疫系统功能和建设性作用。

　　审计结果表明，2013年度市本级预算执行情况总体良好。

　　财政收入平稳增长，财政支出结构进一步优化。2013年，本市经济平稳运行，市本级地方财政收入较上年增长7.9%。财政支出在保障民生领域投入的基础上，重点聚焦经济稳定增长和创新转型。2013年，市本级安排教育、社会保障和就业、医疗卫生、住房保障支出共计471.3亿元，安排科学技术支出131.5亿元，安排商业服务业等事务支出25.3亿元。

　　贯彻落实中央要求，大力压缩行政事业单位一般性支出。严格控制三公经费规模，切实控制和降低行政运行成本。同时，强化预算管理，2013年的市级部门行政经费及项目支出较年初预算减少21.7亿元。按照中央加强预算管理、盘活财政存量资金的要求，上述节约资金全部上缴财政，用于增加市本级预算稳定调节基金。

　　完善全口径预算管理体系，提高预算的公开性和透明度。2013年，市财政局在进一步规范公共预算和政府性基金预算管理的基础上，继续试编国有资本经营预算，梳理完善社会保险基金预算管理办法，明确各职能部门预算管理职责分工，建立健全本市全口径预算管理体系。同时，强化部门预算信息公开，96家市级部门公开了部门预算，93家公开了三公经费预算信息。

　　一、财政管理审计情况

　　（一）公共财政预算执行和管理审计情况。

　　2013年，市本级公共财政收入共计1977亿元，比上年增长7.9%，完成预算的100.4%，加上本市试点自行组织发行地方政府债券收入、中央财政与本市结算净收入等共计583.1亿元，减去市对区县税收返还和转移支付、调出资金等共计752亿元，收入总计1808.1亿元。市本级公共财政支出共计1590.5亿元，比上年增长4.3%，完成调整预算的101.6%，加上地方政府债券还本50亿元、转贷区县地方政府债券支出90亿元、中央财政专款结转下年支出43.4亿元、安排预算稳定调节基金28.7亿元，支出总计1802.6亿元。收支相抵，当年结余5.5亿元。

　　1.市财政局组织执行市级预算审计情况。

　　审计结果表明，2013年，市财政局着力加快推进预算制度改革，修订完善支持科技创新、发展现代服务业等财政配套政策，为本市经济转型发展服务；制定部分项目支出定额标准，加大政府购买公共服务力度，健全现代财政国库管理制度，进一步推进预算规范化管理。但审计也发现：

　　（1）科技类专项资金管理的沟通协调机制不够健全。2013年，市本级公共预算安排的科技类专项资金中，大于1亿元的有13个，金额共计92.92亿元。目前，这些专项资金管理部门横向涉及市发展改革委、市科委、市经济信息化委等市级部门，纵向涉及市、区两级，同一项目会在不同的阶段，从不同部门、不同渠道申请并获得资金，管理相对分散。由于本市尚未建立部门间、市区间的科技投入信息共享平台，无法完整反映财政资金对同一项目的支持总量；同时，各部门分别制定管理办法，独立进行项目审批、管理和验收，造成无法对资金整体进行管理、综合评估及追踪问效。审计抽查了8家科技企业，发现1家企业以同一项目的2个阶段性子项目，向2个市级管理部门分别申请并获得扶持资金180万元和216万元，上述项目实际获得396万元财政资金扶持总量，但各管理部门仅掌握本单位的审批资金量。此外，本市科技类与产业发展类专项资金之间也存在类似情况，以同一项目分别申请并获得市级科技类资金和区级产业类资金支持，涉及2家企业，金额共计976万元。

　　（2）河道工程修建维护管理费存量资金未有效盘活。河道工程修建维护管理费是公共预算中的专项收入，专项用于河道整治等支出。由于该资金使用范围较窄，河道整治项目周期较长，加上相关部门也未适时研究进一步拓展该资金的使用范围，造成资金结余较大。2013年，河道工程修建维护管理费收入39.04亿元，支出22.18亿元，当年结余16.86亿元。2014年，市财政局已采取相关措施，拟对上述资金结余进行清理消化。

　　（3）事业单位投资企业收益收缴的具体原则不够明确。市财政局有关规定要求，事业单位收到投资企业上缴的收益，应上缴财政，纳入公共预算管理。由于事业单位收缴投资企业收益的具体原则未明确，抽查发现，11个事业单位投资成立20家全资企业，其中9家企业2013年度实现净利润494万元并留存企业，影响了事业单位投资企业收益收缴政策的执行效果。

　　2.市地税局税收征管审计情况。

　　审计结果表明，2013年市地税局紧紧围绕本市经济结构调整，认真组织收入，优化纳税服务，创新管理方式，强化风险控制，搭建税收风险分析监控平台和大企业税源监控管理平台，较好地完成了全年税收征收任务。但审计也发现：

　　（1）营业税季度申报政策不够完善。为进一步便于中小企业纳税，市地税局规定，从2012年12月起，上一年度实际缴纳营业税10万元以下的企业，当年按季度申报营业税。上一年度处于开发期的部分房地产企业，由于营业税税额较少，符合上述条件，按季度申报。但当年进入销售期后，其应缴营业税税额大幅增加，仍执行该政策，造成部分税收入库不及时。如审计抽查的1家房地产企业，由于2012年度实际缴纳营业税低于10万元，享受了2013年营业税按季申报政策，但当年1月至11月房产销售应缴营业税4493万元，按季申报后，实际入库1月至9月税款共计3895万元，10月至11月的营业税税款598万元入库不及时。

　　（2）部分企业未能及时享受公共租赁住房税收优惠政策。根据规定，符合条件的单位在其公租房建设和运营期间，可享受营业税、城镇土地使用税免征等税收优惠政策。经对6个区税务分局征管的21家公共租赁住房运营单位抽查发现，由于部分税务分局未及时落实政策等原因，2013年，10家单位少享受公共租赁住房营业税减免221万元、城镇土地使用税减免81万元。

　　（3）土地出让信息共享机制未建立，影响城镇土地使用税的政策执行。税务部门在征收城镇土地使用税过程中，由于无法从规划土地部门及时取得用于确定纳税义务发生时间的信息，如约定的土地交付时间、合同签订时间等，难以对企业纳税申报情况进行监管。审计抽查67户新取得土地使用权的企业，发现有16户未按规定缴纳税款，少缴城镇土地使用税共计118万元。

　　（二）政府性基金预算执行和管理审计情况。

　　2013年，市本级政府性基金收入共计985.3亿元，完成预算的196.8%，加上中央财政对本市政府性基金补助收入16.7亿元、动用历年结余和调入资金51.3亿元，减去市对区县政府性基金补助支出110.5亿元，收入总计942.8亿元。市本级政府性基金支出共计896.1亿元，完成预算的197.1%。收支相抵，当年结余46.7亿元，结转以后年度使用。审计结果表明，本市政府性基金按照相关规定使用，专款专用。但审计也发现：

　　1.地方水利基金与城市公用事业附加基金预算安排衔接不够。地方水利基金与城市公用事业附加基金使用范围有部分交叉重叠，均可用于城市防洪除涝工程建设等支出，目前本市城市公用事业附加基金收入无法满足实际资金需求。2011年至2013年，城市公用事业附加基金安排上述支出共计8.93亿元，但地方水利基金安排上述支出共计仅0.35亿元，且2013年末累计结余21.44亿元，金额较大。市财政局未优先在地方水利基金中安排上述支出。2014年，市财政局已统筹考虑两项基金的预算安排。

　　2.散装水泥专项资金政策未适时调整。本市自2002年开征散装水泥专项资金以来，散装水泥使用率已达到95%以上，政策效应已基本显现。目前，该基金收支逐年减少，历年结余资金也未动用。2011年至2013年，收入分别为93万元、13万元、2万元，支出分别为86万元、13万元、0万元。截至2013年末，累计结余2361万元。本市未根据实际情况及时上报国家有关部门调整散装水泥专项资金政策。

　　3.城市公用事业附加基金未及时上缴国库。城市公用事业附加基金由本市自来水公司及电力公司负责征收，并上缴国库。根据上述公司上报报表反映，2013年，上述公司应上缴基金28.61亿元，实缴25.2亿元，当年应缴未缴3.41亿元。截至2013年末，累计9.82亿元未及时上缴国库。

　　（三）国有资本经营预算执行和管理审计情况。

　　2013年，市本级国有资本经营收入38.72亿元，加上上年结转0.08亿元，收入共计38.8亿元，完成预算的100.1%；支出共计38.7亿元，完成预算的99.8%。收支相抵，当年结余0.1亿元。支出主要用于支持企业技术创新、现代服务业等资本性支出30.2亿元，用于支持企业创新发展、解决国有企业改革的历史遗留问题等费用性支出8.07亿元。审计结果表明，2013年本市试编国有资本经营预算，纳入当年度收缴范围的国有资本经营收益基本足额上缴国库。在统筹安排产业发展、节能减排和环境保护、民生保障等支出的基础上，加大对国有企业技术创新和能级提升的扶持力度。但审计也发现：

　　1.企业层面资金使用的定期报告制度未建立。2013年，拨付企业项目预算资金34.57亿元。目前，国资经营决算报表的支出数，反映的是市本级预算资金的拨付金额。由于缺乏定期报告制度，企业未完整上报拨付资金的实际使用进度和效果，主管部门无法全面掌握和监督预算资金实际使用情况。审计发现，2013年企业实际支出22.77亿元，其中10.08亿元是以前年度的预算资金；个别企业存在变更预算资金用途的情况。

　　2.费用性支出的范围规定不一致，与公共预算交叉安排资金的项目，未建立联审机制。一是市国资委有关扶持企业技术创新和能级提升的规定明确，支持技术创新与能级提升的7亿元投资补助款，作为费用性支出拨付企业；而市财政局有关市本级国有资本经营预算管理的规定要求，市本级国资经营预算费用性支出应用于弥补国有企业改革成本等支出。两者对国资经营预算费用性支出的范围规定不一致。二是由于未与公共预算建立项目信息共享和联审机制，39个技术创新与能级提升支持项目中，2个项目获得公共预算资金扶持共计2192万元，又获得国有资本经营预算资金扶持共计1090万元。此外，由于在拨付国资经营预算资金时，会计处理方法未明示，企业核算呈多样化，有的作为往来款，有的作为递延收益，有的作为资本公积，存在调节会计利润的可能。

　　3.本市国资收益收缴范围尚未全覆盖，市级金融国资的市属国有股东较分散，不利于金融国资收益的集中收缴。一是除市国资委和市金融办监管企业外，本市有60户市属一级国有企业尚未纳入国资收益收缴范围，其中10户至今没有纳入国资监管范围。二是市金融办受托监管的13户市属金融企业中，国际集团由市国资委直接出资，能直接上缴金融国资收益；其余12户企业均非市国资委直接出资，向各自国有股东分红后，最终由市属一级国有股东按规定渠道上缴。12户企业的市属国有股东达61户，较为分散，且处于不同层级，影响了金融国资收益的集中收缴。

　　（四）社会保险基金预算执行和管理审计情况。

　　2013年，本市12项社会保险基金收入共计2447.98亿元，完成预算的99.4%；支出共计1938.29亿元，完成预算的98.7%。收支相抵，当年结余509.69亿元。审计结果表明，本市通过完善制度，加强社会保险基金的预算管理，各级社保经办机构不断推进规范化建设，基本能按照批准的预算组织预算收入和安排预算支出。但审计也发现：

　　1.少数社会保险基金预算编制方式、流程不规范，内容不完整。一是除宝山区外，本市8个涉农区县未按规定独立编报新型农村合作医疗基金预算，而是以专项经费的形式，纳入区县卫计委的部门预算，且金山等5个区县预算编制的内容仅是区县财政部门安排的新农合补助资金，内容不够完整。二是9个区县的新型农村社会养老保险经办机构，在本级政府审批前，直接向市社会保险事业管理中心上报2013年度基金预算；7个区县年中调整预算仍在政府审批前就上报，造成上报的预算调整数与区县政府审定的实际调整数据有差异，金额共计2627万元。此外，市级新型农村合作医疗基金汇总决算报表中，未纳入区财政专户中各镇上缴的历年结余，少计金额共计1.05亿元。

　　2.少数基金预算收入未及时足额筹集。抽查54家企业，21家企业少缴社会保险费共计235万元。青浦区在新型农村社会养老保险基金预算中，区级财政补贴资金414万元未到位。城镇重残人员的城镇居民基本医疗保险参保补助资金，应由市残疾人就业保障金和市福利***公益金承担，但未及时清算收回，涉及资金共计502万元。

　　3.部分基金日常管理不到位。一是青浦区有1016万元新型农村合作医疗基金滞留在镇级，未上缴区级财政专户。二是343人同时参加新型农村合作医疗和其他类别的基本医疗保险，造成财政资金多投入42万元；57人同时享受两种基本养老保险待遇，重复领取27万元。

　　对上述问题，市政府已要求市财政局研究河道工程修建维护管理费等结余资金统筹使用方案，盘活存量资金，优化预算支出安排；要求有关部门加强对预算收入的收缴管理，完善有关税收政策，加强社会保险基金征缴管理，逐步拓展国有资本经营收益收缴范围；要求有关部门建立沟通协调机制和信息共享平台，完整反映科技类财政性资金总体投入情况，逐步建立资金投入的综合评估、追踪问效机制；要求有关主管部门进一步建立健全国资经营预算执行监管机制，按照《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》的总体要求，进一步建立并充分发挥金融国资运营平台的作用。

　　二、部门预算执行审计情况

　　经对25个预算单位2013年度部门预算执行和其他财政收支情况审计，并对下属50户预算单位中的41户进行抽查，审计各类资金资产共计361亿元。经审计，查出违规问题金额2.39亿元，管理不规范问题金额14.66亿元。审计结果表明，有关部门不断加强预算管理，建立健全规章制度，部门预算执行情况总体较好。但在三公经费使用管理、预算管理、财经制度执行中仍存在一些问题：

　　（一）三公经费使用管理中存在的问题。

　　2013年度，25家预算单位财政拨款的三公经费预算共计为1.65亿元，实际执行1.55亿元；财政拨款的会议费预算共计为4860万元，实际执行3606万元。但审计发现：

　　1.有6个预算单位公务车辆使用数量超标共计28辆、费用超支共计125万元。如上海电机学院实际使用21辆公务车，除9辆是经审批的，其余12辆车由其投资的下属企业提供。该院当年公务车运行费用预算110万元，实际支出共计171万元，超预算支出61万元。

　　2.有15个预算单位公务接待、会议费等支出不规范，金额共计909万元。一是上海图书馆等5个单位部分费用支出未使用公务卡报销，不利于财政部门对支出内容的监管，金额共计122万元。二是4个预算单位扩大会议费使用范围，金额共计103万元。三是12个单位审批管理制度执行不到位，部分支出没有相应的业务资料和费用结算清单，金额共计684万元。

　　此外，由于现行有关规定中，未对高等院校、社会团体等单位各类人员因公出国（境）的证件管理、经费来源渠道等作出细化规定，审计发现，部分高校等单位因公出国（境）管理和经费使用与现行规定不一致，有7个预算单位为持因私护照出国（境）开展学术交流、培训、考察等公务活动的人员，报销费用共计318万元，涉及123人次。

　　（二）预算管理中存在的问题。

　　1.有12个预算单位未完整准确地编报其他收入预算，金额共计8.3亿元。一是3个预算单位共计4657万元其他收入未纳入预算编报。如华东政法大学科研事业收入逐年增长，2013年实际收入1561万元，但上述收入未纳入该校部门预算编报范围。二是9个预算单位其他收入预算编报不准确，决算收入金额超出预算上报数30%以上，涉及金额共计7.83亿元。如上海图书馆2012年度、2013年度事业收入实际数分别为5556万元和6653万元，但该馆2013年事业收入预算上报数为3350万元。

　　2.有14个预算单位结余资金反映不准确、清理不及时，金额共计8393万元。一是市粮食局等9个预算单位多计或少计结余，造成结余反映不准确，涉及金额共计3399万元。二是9个预算单位2011年及以前年度形成的4994万元结存资金，未及时进行清理。

　　3.有14个预算单位52个项目未执行预算调整程序，占审计抽查426个项目的12.2%，金额共计3800万元,占抽查预算金额的1.3%。如上海政法学院未执行预算调整程序，将专用设备购置预算中1809万元，调剂用于篮球场改造工程、维修费等支出。

　　（三）财经制度执行中存在的问题。

　　1.有2个预算单位课题经费使用不合规，金额共计129万元。如市环境监测中心，从承接的科研课题经费中提取管理费90万元，违规发放68万元给管理部门职工。

　　2.有4个预算单位未严格执行收费管理制度，金额共计7454万元。一是上海电机学院等2个预算单位共计7144万元收费收入未及时上缴财政专户。二是3个预算单位违规收费共计310万元。

　　3.有15个预算单位及所属单位未严格执行政府采购制度，金额共计1.63亿元。如上海电子信息职业技术学院未按规定进行公开招标，直接采购工程电缆、租车服务等4个项目，金额共计966万元。

　　（四）市属高校管理中存在的问题。

　　1.有7所高校资金、资产、资源管理制度不健全，院系和部门分级授权管理不清晰。审计发现，部分高校体系庞大，所属院系和部门较多，但分级管理制度不够健全，对院系和部门的授权不够清晰，对科研经费、校办产业和合作办学等资金、资产和资源的监督管理存在薄弱环节。如华东政法大学未建立健全合同管理制度，2013年，有102份合同未经授权，以部门或个人名义签订，金额共计236万元，占抽查合同数的49%。又如上海大学已投入使用的部分房产未入账，涉及建筑面积共计16.6万平方米。

　　2.有5所高校科研项目管理不规范，金额共计4.95亿元。一是上海师范大学等4所高校5719项已结题的科研项目，未及时办理结账手续，账面余额2.77亿元，其中2所高校还存在308项科研项目未按计划完成，也未及时办理延期手续的情况，立项金额共计1214万元。二是上海师范大学等3所高校220项横向科研项目的过程管理和合同管理等存在薄弱环节，合同金额共计2.06亿元。

　　3.有2所高校奖、助学金发放不及时，金额共计888万元。如上海大学，按规定应于当年11月30日前发放的国家和市级相关奖学金，延期至12月9日发放，金额共计572万元。

　　对上述问题，本市已建立三公经费和会议费支出管理制度，要求预算单位严格执行，控制经费支出规模，规范资金支出管理；要求财政部门进一步加强预算管理监督，尽快出台加强预算单位结余资金管理办法，督促落实预算调整等制度；要求预算主管部门加强对所属单位的管理、指导和监督，加强对违规问题的处理处罚力度，增强财经法纪执行的严肃性；要求市教委督促所属高校建立健全分级授权管理制度，加强资金、资产和资源的监督管理。

　　此外，市审计局还对市政府侨办、市粮食局、上海国际问题研究院、上海科技馆、市精神文明建设委员会办公室等5个预算单位编制的《2013年度行政事业单位决算报表》的汇总情况和本级决算报表的编制情况进行了审计。结果表明，各单位按照财政部及市财政局的要求，努力做好2013年度决算编报工作，决算报表汇总和本级决算报表编制情况总体良好。对发现的一些决算编制不够准确的问题，被审计单位已全部完成调账处理。

　　三、投资建设项目审计情况

　　（一）竣工决算审计情况。

　　经对67个政府投资和以政府投资为主的建设项目竣工决算审计，审计资金总额共计580.7亿元，查出管理不规范问题金额30.89亿元，共核减投资7.7亿元，提出审计建议230条。审计结果表明，项目法人制、合同制等制度进一步贯彻落实，项目资金使用管理进一步规范。审计发现，22个项目未批先建或未通过相关验收即投入使用；24个项目因擅自调整建设规模或标准，初步设计概算编制不合理、不全面等，超概算11.47亿元，占这些项目批准概算总额的3.7%；28个项目存在违规招标、违规分包等问题，涉及金额共计12.7亿元；47个项目建设成本未按规定核算，涉及金额共计4.67亿元；13个项目建设管理不善，存在边设计边施工、部分设备长期闲置等问题，涉及金额共计2.05亿元。对上述问题，市政府要求相关部门切实履行部门职责，加强督促检查，项目建设单位要严格执行工程建设程序，加强概算执行和投资控制，切实提高项目建设管理水平。

　　（二）白龙港污水处理项目绩效审计情况。

　　截至2012年末，白龙港污水处理项目累计投资148亿元。审计调查结果表明，白龙港污水处理项目在削减本市水污染排放、改善水环境和城市公共卫生等方面发挥了积极作用。但审计调查发现，白龙港污水处理项目中，输送总管共有泵站53座，其中21座最高运行负荷不足设计能力的50%；白龙港污水处理厂升级改造项目中，14台设备闲置；审计抽查的2010年至2012年间，因污水管与雨水管混接，雨水管网系统不完善等原因，服务区域内6座泵站共计有5044万立方米雨污水直排河道。对上述问题，市政府要求相关主管部门和项目建设运营单位，进一步优化后续规划和设计，完善区域内雨、污水管网设施，及时研究解决项目运营中的问题，提高项目运营绩效。

　　（三）环境保护信息化建设管理及应用绩效审计调查情况。

　　2011年至2013年，各级财政共投入环境保护信息化建设资金***96万元。其中，市级财政资金2940万元。审计调查了38个主要在用信息系统项目中的33个，结果表明，本市通过完善基础网络、推进应用体系建设，进一步提高了环境保护管理工作的信息化保障水平。但审计调查也发现：

　　1.部分信息共享机制不完善，影响内、外部业务间的有效协同。一是2013年4月至12月，固体废物管理系统记录中，有24家危险废物运输单位1603车次的超载信息，未与相关执法单位共享。二是污染源在线监测系统与环保部下发的排污费征收管理系统未实现数据直接对接，通过人工进行系统间数据转换和录入，一定程度上影响了排污费计算的准确性。三是固体废物管理系统记录的危险废物经营企业相关信息，未实现跨区县环保局间的数据共享，不利于全市危险废物处置能力的整体协调和利用。

　　2.部分信息系统运行机制或功能存在缺陷。一是移动执法系统刚建成投入运行，数据维护机制不健全，存在数据重复，删除数据未经审批等问题，其中重复污染源信息有2.8万条，占总数的24.8%；5个信息系统的密码使用管理不够完善。二是固体废物管理系统缺少针对危险废物经营企业超许可范围或规模经营的预警功能。经抽查，6家企业接收的12类危险废物超许可范围，共计57.85吨。

　　3.部分信息化建设资金管理不够规范。3个项目的5项合同未按照合同约定付款，金额共计360万元；3家单位13个项目支出预算不细化或支出超范围，金额共计776万元。

　　对上述问题，市政府要求相关主管部门加强部门合作，研究制定有关数据共享与业务协同的措施，完善信息系统运行维护机制，加强信息化专项资金管理，提升本市环境保护工作的信息化保障水平。

　　四、民生审计情况

　　（一）保障性安居工程建设***审计情况。

　　2013年本市共筹集和安排保障性安居工程财政性资金444.49亿元，当年支出421.31亿元，年末累计结存156.37亿元。保障性安居工程项目的建设单位等，通过贷款等社会融资方式，筹集工程资金463.89亿元，年末贷款等社会融资余额1009.72亿元。审计结果表明，本市不断完善住房保障各项政策和运行管理机制，全力推进保障性安居工程建设。但审计也发现：

　　1.部分资金未按规定筹集和使用。23.89亿元经济适用住房项目的土地补偿款和土地前期开发费未上缴财政，1个项目2亿元贷款利率高于银行同期基准利率2个百分点，1.3亿元区级配套资金和银行贷款未落实到位，1991万元廉租住房租金未及时收取；1093万元财政性资金支付了重复销售的8套保障性住房的房款，22万元廉租住房补贴资金以现金形式发放或直接发给享受对象。此外，15.31亿元建设债券资金未纳入专户管理，3.21亿元拨付动迁基地的资金未按规定核算，部分公共租赁住房财政补贴资金闲置一年以上。

　　2.住房分配审核不够严格，部分房源日常管理不够到位。由于审核不严，4户不符合申请条件的家庭，获得廉租住房补贴或经济适用住房，7户保障对象在享受经济适用住房或公共租赁住房的情况下，未在规定时间内退出廉租住房保障；5104户廉租住房家庭未在规定时间内接受复核，8户家庭已不符合条件但未退出保障范围，214户公共租赁住房单位包租对象未经审核已入住；121套公共租赁住房和廉租住房存在转借、出租等问题，947套廉租住房产权登记不明确，208套廉租住房房源未入账。

　　3.部分项目建设管理薄弱。6个项目存在违规转分包、招标评标过程不规范等问题，涉及合同金额共计9.79亿元；3个项目未批先建，13个项目现场管理不到位；8456套新建或购买的保障性住房超规定面积，40套廉租住房装修超规定标准。

　　对上述问题，市政府要求相关主管部门加强保障性安居工程资金筹集、使用管理，推进保障性住房管理相关基础工作，强化审核监管，完善房源及后续管理，提高保障性住房利用效率，充分发挥住房保障政策效果。

　　（二）机构养老绩效审计调查情况。

　　2011年1月至2013年6月，市本级和黄浦等9个区县所属361家养老机构，各级财政共安排养老补贴资金10.27亿元，实际拨付10.05亿元，其中市级财政预算3.62亿元，实际拨付资金3.38亿元。审计调查结果表明，各级财政对机构养老服务的资助力度不断加大，机构养老服务的供应规模逐步上升，本市已初步形成以家庭自我照顾、社区居家养老服务、机构养老服务为一体的9073养老服务格局。但审计调查也发现：

　　1.收费政策不完善，税收及公用事业费优惠政策未执行。本市对民办且接受政府补助的非营利性养老机构收费，未按《上海市养老机构管理办法》和《上海市人民政府关于推进本市十二五期间养老机构建设的若干意见》(以下简称《若干意见》)的规定，制定并发布政府指导价，造成该类养老机构基本自主定价，如黄浦区8家区属机构，床位费每月1000元至3400元不等，缺乏价格管理约束；公办事业单位性质的养老机构中，抽查14家机构，7家超标准收取床位费和护理费；调查发现公办机构收费标准是1999年的政府定价，至今未调整；190家养老机构未享受减免所得税的政策优惠，其中36家机构因盈利缴纳所得税共计46万元；77家养老机构水、电等公用事业费支出，未能享受居民价格优惠。

　　2.场所建设管理不到位，补贴资金申请拨付未按规定程序办理。124家机构未按规定实施居住场所改扩建，单床建筑面积未达25平方米；22家机构未按规定进行消防改造和验收，存在安全隐患；10家养老机构实际床位数少于核定数；部分新增养老床位在未完成建设的情况下，区县民政部门就提出资金拨付申请，市民政部门也未组织抽查，多拨付补贴资金1225万元；4个区民政局未按规定对辖区内184家养老机构组织综合评估。此外，崇明县和奉贤区财政未按规定配套床位建设补贴资金共计343万元。

　　3.部分中心城区养老床位设置低于规定比例，部分床位资源未得到充分利用。一是截至2012年末，本市中心城区养老床位总量与区域老年人口的总体比例平均为1.96%，低于《若干意见》确定的总量上，中心城区养老床位数应不低于区域老年人口的2.5%的要求。其中，除长宁区外，其他7个中心城区均未达到上述要求。二是由于部分区未按时完成新增养老床位指标、少数养老机构处于注销或歇业状态等原因，部分中心城区养老床位总量呈负增长。如黄浦、徐汇等3个区2012年末的实有床位数比2010年末减少536张。三是有22家养老机构在***88位老年人已登记等候入住的情况下，2家公办养老机构因缺乏专业护理人员等原因，有190张养老床位闲置；16家公办养老机构和4家民办养老机构存在包房现象。

　　4.公办养老机构保障功能未充分发挥，民办养老支持力度仍显不足。171家公办养老机构收住的失智、失能老年人的平均比例为61.2%，低于190家民办机构的61.5%。同时，73%的民办养老机构的养老房源通过市场租赁获得，房屋成本支出较高，部分民办机构通过降低护理人员与入住老人配比率、提高收费标准等方法维持日常运作，致使民办机构的服务质量与公办机构存在差距。

　　对上述问题，市政府要求有关部门认真落实《上海市养老机构条例》，加大对养老机构的支持和引导力度，推进机构养老公共服务的均等化，促进本市机构养老服务业的健康发展。

　　（三）市级财力补贴的住宅修缮项目审计调查情况。

　　2011年至2013年，全市市级财力资金补贴的住宅修缮工程计划投资总额30.65亿元。其中，市级财力补贴7.94亿元，涉及610个项目。审计调查市本级和浦东、徐汇等7个区，结果表明，本市不断完善住宅修缮管理制度，积极实施了各类旧住房修缮改造工程，居民对住宅修缮工程项目总体评价满意度较高。但审计调查也发现：

　　1.住宅修缮管理相关基础数据不完善，立项前准备工作不够充分，部分项目无法按计划执行。7个区房屋管理部门仅掌握本辖区范围内房屋的权属、类型、建筑面积等信息，对房屋修缮情况等信息掌握不完全，一定程度上影响了项目立项的针对性。项目立项审批后，还要在开工前实施现场查勘、确定修缮内容、征求居民意见等工作，部分项目因上述环节耗时较长，无法按年度计划执行。3年间，市级财力资金计划补贴7.94亿元，实际下拨3.31亿元，占计划补贴资金的41.7%。

　　2.现行资金补贴方式，对财力相对困难区县住宅修缮工作推动作用有限。目前，现行政策未充分考虑区县间的财力差异，按统一比例实施补贴，各区县根据自身财力状况实施的修缮项目，在标准和内容上有较大差异，最终单位修缮面积实际获得的市级补贴资金差异较大。如，2012年至2013年，针对平改坡项目，徐汇、闸北区每平方米平均修缮单价分别为209元和158元；针对综合整治类项目，徐汇、闸北区每平方米平均修缮单价分别为186元和19元。徐汇、闸北区最终获得计划市级财力资金补贴分别为4471万元和8270万元，折合每平方米补贴分别为***元和14元。

　　3.项目工程招投标、质量和资金管理存在薄弱环节。22个项目存在招标人与中标人有利害关系、未按照招投标确定的条款签订合同或规避招标等问题；15个项目存在消防、脚手架材料使用或搭设不规范等安全隐患；10个项目监理或施工人员不具备资格证书或资格证书失效、项目总监或经理到位率低；17个项目分包合同未备案或未批先建；19个项目多申请市级补贴资金和多计工程结算款共计586万元。

　　对上述问题，市政府要求主管部门加强住宅修缮管理基础工作，健全住宅修缮数据储备，优化工作机制，加强对住宅修缮项目实施的监管，完善市级财力资金补贴方式，促进全市住宅修缮工作均衡发展，确保住宅修缮项目规范建设。

　　（四）福利***资金募集和公益金使用管理绩效审计调查情况。

　　2011年1月至2013年6月，本市福利***销售收入93.5亿元，上缴市级财政***公益金共计15.5亿元，市财政下拨公益金项目预算资金共计8.84亿元。审计调查市本级和静安等4个区52家单位，结果表明，市民政部门以及相关单位不断加强福利***资金和公益金预算管理，完善公益金项目的标准化建设。但审计调查也发现：

　　1.项目立项论证不够充分，部分项目内容类同。17个公益金项目未按计划实施或中途调整变更，1.08亿元公益金沉淀在项目实施单位；1个公益招投标项目与同一区域内已实施的另一个同类项目，服务内容类同，88人同时享受两个项目提供的同类型服务，占该项目覆盖人数的29.3%。

　　2.公益金资助的少数项目考核、评审不严格，个别项目受益对象不符合条件。1个创业园区项目，主管部门对项目运营管理情况未逐年考核，涉及公益金827万元；5个公益招投标项目，主管部门未及时组织中期评估和终期审计考评，48万元的后续资助款或尾款无法及时下拨；1个项目终期财务审计和评估分值为89分，等级为AA级，但审计发现，项目实施单位伪造领款签名，套取公益金共计25万元，占该项目总支出的53.9%；2个公益招投标项目，共有92名受益对象偏离目标群体，占项目受益人数的37.9%。

　　3.***销售业务和公益金使用管理不够规范。闸北区违规指定个人出资的单位经营中福在线销售业务；个别投注系统存在漏洞，少扣彩民投注款253万元；市福利***发行中心未经许可通过福利***发布广告，涉及广告代理费收入39万元；17个项目存在预算编制不科学、未按规定用途使用预算资金等问题，涉及资金共计932万元；2个创业园区项目新增的固定资产权属不够明确，涉及公益金4581万元，其中价值101万元的设备已折价变现或待报废。此外，10家社会组织存在服务记录不真实、不完整，费用支付审核不严，财务管理基础较差等问题，占审计抽查数的25%。

　　对上述问题，市政府要求主管部门建立健全福利***公益金各项管理制度，加强项目的立项论证和预算管理，规范资金使用，加强对社会组织的业务指导，建立监督检查长效机制，提高公益金使用效益，切实保障项目绩效目标的实现。

　　（五）部分旧区改造项目的土地储备成本控制及资金使用管理审计调查情况。

　　2011年至2013年，全市采用市、区联合储备方式实施的旧区改造项目有25个，土地储备预算总投资715.18亿元。审计调查6个项目，土地储备预算总投资254.79亿元，占25个旧区改造项目总投资额的36%。结果表明，本市不断创新工作机制，积极推进旧区改造工作。但审计调查也发现：

　　1.项目计划和资金使用管理不严格，不利于土地储备成本的控制。一是6个项目工期拖延时间长，延期17个月至52个月不等，导致成本增加。二是3个项目储备计划与出让计划衔接不到位，腾地后土地闲置期间，市级土地储备资金贷款利息达6.17亿元。三是土地储备融资计划与资金实际需求相差较大，导致大量资金沉淀，增加1.36亿元财务成本。

　　2.部分事项操作不规范。3个项目的非居动拆迁户，未按规定进行房屋设备评估，或不可搬迁设备无清单，涉及补偿款9741万元；1个项目的受托动拆迁单位违规转让业务，受托实施单位无动拆迁资质。

　　对上述问题，市政府要求有关部门和区县政府进一步加强土地储备的计划管理，强化计划考核，规范操作流程，控制好土地储备成本。

　　（六）文化事业建设费使用管理绩效审计调查情况。

　　2011年至2013年，全市文化事业建设费征收40.21亿元，统筹使用34.34亿元，主要用于扶持重点文艺创作项目、公共文化服务体系建设、文艺院团发展、其他公益性文化等。审计调查结果表明，文化事业建设费的投入，为提升市民文明素养、发展公益性文化事业、繁荣文化市场等发挥了积极作用。但审计调查也发现：

　　1.部分项目预算编制不合理。一是部分文化事业建设费资助项目申报单位上报预算与实际支出偏差较大。如，148个文化活动类项目上报预算共计2.37亿元(涉及补贴资金共计5315万元)，实际项目支出共计1.27亿元。二是文化事业建设费预算中编入了应由公共预算安排的人员经费、公用经费等支出，涉及金额共计1149万元。

　　2.部分资金使用管理不规范。一是对文化基金会资助的941个项目抽查，发现213个未按规定进行专户核算，163个未办理财务决算或审计。二是对48家文化建设费使用单位中的4家抽查发现，2013年底结存在4家单位的文化事业建设费结余共计7373万元，未得到统筹安排使用。

　　此外，本市文化宣传系统的10个基本建设项目获得文化事业建设费补贴15.46亿元。截至2013年底，4个项目已竣工，其中3个项目由于建设内容超批准规模、边设计边施工等原因，投资超概算3.34亿元，增加文化事业建设费补贴支出1.68亿元。

　　对上述问题，已在相关审计报告中要求有关部门和单位合理安排预算，进一步提高预算编制的准确性，加强专项资金财务管理，严格控制文化事业建设项目管理投资规模，提高资金使用效益和项目绩效。

　　五、资源环境审计情况

　　经对本市用于大气污染防治财政资金使用管理及绩效审计调查，2011年至2013年，本市市级节能减排专项资金中，用于清洁能源替代、黄标车淘汰、农作物秸秆综合利用等大气污染防治补贴共计14.06亿元。审计调查市本级和金山、奉贤2个区，结果表明，本市积极推进大气污染防治工作，资金的使用管理基本符合有关政策规定。但审计调查也发现：

　　1.燃煤锅炉清洁能源替代计划数量不完整，污染排放企业监管覆盖率不够高。一是2013年至2015年，本市燃煤锅炉清洁能源替代计划数量为2898台，审计发现，各区未经实地核实，仅依据市、区环保局2010年污染源普查的燃煤锅炉数据确定计划替代数量，造成2013年至2015年燃煤锅炉替代计划数量不完整。延伸调查金山区，有132台应实施清洁能源替代的燃煤锅炉未列入替代计划，占该区实际应替代数的24.6%。二是2013年，金山、奉贤2个区一般废气污染源企业的监测覆盖面为33%，未达到对全部企业每年至少监测1次的要求，市环保局也未对区县的监测情况进行检查。三是乡镇等基层监管力量与任务需求不匹配，抽查金山区4个镇，6名环保和安全生产兼职人员负责监管94个一般废气污染源企业，难以胜任所承担的监管工作。

　　2.农作物秸秆综合利用补贴资金发放不符合政策规定，秸秆机械化还田以外的其他综合利用率较低。2个区8437万元秸秆机械化还田补贴资金，未按规定发放给农机户，而是发放给种植户。目前本市机械化还田比例已达84%，高于60%左右的计划目标，而有机肥、食用菌培养、饲料等其他综合利用率仅为5%。

　　3.一些不符合条件的淘汰黄标车获得补贴。302辆淘汰黄标车未定期参加机动车安全和环保检验，仍通过审核获得补贴资金516万元；16辆行政事业单位和国有企业淘汰的黄标车，过户私籍使用者后，由私籍使用者申请获得补贴资金21万元。

　　对上述问题，市政府要求有关部门重新核定清洁能源替代计划，研究加强一般废气污染源监管的制度政策，督促有关区政府及其所属部门严格执行秸秆还田补贴资金的发放管理规定，拓宽秸秆资源化综合利用渠道，进一步改进黄标车淘汰补贴的审核认定工作。

　　六、重点项目***审计情况

　　（一）对口支援新疆喀什4县发展资金和项目***审计情况。

　　2014年，市审计局继续对本市对口支援新疆喀什地区莎车、泽普、叶城、巴楚4县发展资金管理和项目组织实施情况开展***审计。截至2014年4月底，本市计划安排援疆资金累计71.32亿元，市对口支援新疆工作前方指挥部实际收到71.32亿元，累计下拨58.32亿元。审计结果表明，三年多来，在沪疆两地党委、政府的领导下，前方指挥部以教育、卫生、文化、科技、社会保障等惠及民生项目为抓手，有力、有序、有效地推进援疆项目建设。大批建设项目投入使用，项目运营管理情况良好，发挥了较好的社会效益和经济效益。交钥匙项目已全部建成并交付使用，竣工验收、交付使用手续均已齐备。但审计也发现，计划于2013年底前完成的339个项目中，有17个项目延续到2014年继续实施；3个项目财务管理不够规范。

　　（二）上海国际旅游度假区核心区基础设施项目***审计情况。

　　截至2013年10月底，上海国际旅游度假区核心区基础设施一期项目计划总投资共计59.6亿元，已完成投资15.73亿元。审计结果表明，核心区基础设施项目推进总体顺利，项目建设程序基本遵守国家有关法律法规，项目内部管理制度基本健全，执行基本有效。但审计也发现，施工单位多报工程结算费用1.36亿元；1个项目施工单位项目经理执业资格不符合要求；部分工程签证单上描述的内容与施工现场情况不相符，施工监理审核不严。

　　对本次市本级预算执行和其他财政收支审计发现的问题，市审计局已依法出具审计报告或作出审计决定；对重要的审计情况及时上报市政府。市政府领导高度重视审计发现的问题，要求有关部门加强审计后的整改督查，积极采取措施落实审计意见和建议，按照年初市政府办公厅印发的关于进一步加强改进内部审计工作以及建立健全审计整改工作制度的两个意见部署，推进完善内部控制制度，建立长效机制，确保审计整改取得实效。市审计局将依据《中华人民共和国审计法》有关规定，于今年年底前向市人大常委会报告具体整改情况。

　　此外，预算执行审计、专项审计（调查）的结果，市审计局将依法向社会公告。

　　以上报告，请予审议。