市财政局关于上海市2009年市本级决算及2010年上半年预算执行情况的报告

――2010年7月28日在上海市十三届人大常委会二十次会议上

市财政局局长 蒋卓庆

　　2009年是浦东开发开放以来上海经济发展形势最困难的一年。面对国际金融危机严重冲击、自身发展转型和筹办世博会的紧迫繁重任务，全市人民在***、***和中共上海市委的正确领导下，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕“四个确保”要求，把调结构、促转型作为确保经济平稳较快发展的主攻方向，团结拼搏，共克时艰，圆满完成了市十三届人大二次会议确定的目标和任务。在此基础上，全市预算执行情况良好。

　　汇总市本级和区县决算，2009年，全市地方财政收入2540.3亿元，比2008年（下同）增长7.7%，完成预算的101.6%，加上中央税收返还及专项补助收入493.7亿元，减去本市上解中央支出176.5亿元，加上上年结转、调入资金、调入预算稳定调节基金、动用历年结余等120.2亿元，收入总计2977.7亿元；全市地方财政支出2989.7亿元，增长15.3%，完成调整预算的104%，加上部分区县安排预算稳定调节基金24.2亿元，中央专项结转下年支出35亿元，支出总计3048.9亿元。全市财政支出大于收入71.2亿元，通过财政部代理发行的本市地方政府债券收入76亿元弥补后，当年结余4.8亿元。

　　2009年，市本级财政收入1257.1亿元，增长5%，完成预算的100%，加上中央税收返还及专项补助收入493.7亿元、上年结转收入、调入预算稳定调节基金等105.0亿元，减去本市上解中央支出176.5亿元、市对区县的税收返还和转移支付522.1亿元，市本级收入总计1157.2亿元；市本级财政支出1197.3亿元，增长23.6%，完成调整预算的104.7%，加上中央专项结转下年支出35亿元，市本级支出总计1232.3亿元。市本级财政支出大于收入75.1亿元，通过财政部代理发行的本市地方政府债券收入76亿元弥补后，当年结余0.9亿元。

　　上述市本级财政收支中各项目的决算数与2010年1月向市十三届人大三次会议报告的2009年市本级预算执行数一致。但市本级地方财政收入总计1157.2亿元，比年初向市十三届人大三次会议报告的市本级地方财政收入总计1153亿元，增加了4.2亿元，主要是根据国家有关规定，中央与本市两级财政据实结算后，中央专项补助收入增加所致；市本级地方财政支出总计1232.3亿元，比年初向市十三届人大三次会议报告的市本级地方财政支出总计1229亿元，增加了3.3亿元，主要是增加中央专项结转下年支出所致。

　　一、2009年市本级财政收入决算情况

　　受国际金融危机影响，2009年1-4月全市地方财政收入一度出现连续负增长。面对前所未有的严峻形势和困难挑战，本市在深入贯彻落实中央应对国际金融危机一揽子计划的同时，根据中央对上海的战略定位和实际情况，把实施积极的财政政策与加快推进上海国际金融中心和国际航运中心建设、加快建立以服务经济为主的产业结构、加快促进社会事业发展有机地结合起来，及时出台和实施了一系列“保增长、保民生、保稳定”的财政政策措施，着力扭转经济增长速度和财政收入过快下滑的趋势，全年的财政收入增长出现了令人欣喜的积极变化。一是全年地方财政收入企稳回升、持续向好。上半年，随着国家和本市积极财政政策效应的逐步显现，地方财政收入在一季度触底后，从二季度起企稳回升；下半年，随着宏观经济环境的进一步好转，经济增长速度逐季加快，企业利润由降转升，财政收入步入良性增长轨道，月度收入持续保持两位数增长。二是第三产业对地方财政收入增长的支撑作用不断增强。全年来自第三产业的地方财政收入增长9.4%，对全市地方财政收入增长的贡献率超过90%；第三产业财政收入占全市地方财政收入的比重达75.1%，比2008年提高1.2个百分点。其中，来自金融业的收入由上半年下降27.8%回升至下半年增长4.1%；来自商务服务业的收入增长9.6%。三是第二产业的回暖趋势不断巩固。全年来自第二产业的地方财政收入增长2.9%，比上半年回升4.6个百分点。其中，来自汽车行业的收入增幅达到35.1%。

　　各主要收入项目具体情况如下：

　　（一）增值税收入188.5亿元，完成预算的103.6%。超预算的原因主要是2009年本市经济持续回升，增长速度逐季加快，相应带动增值税收入的持续稳定增长。

　　（二）营业税收入419.5亿元，完成预算的96.2%。未完成预算的原因主要是银行业贷款利率下调、航运业年中执行国家支持上海国际航运中心建设的免征营业税政策，营业税相应减收。

　　（三）企业所得税收入266.6亿元，完成预算的95.6%。未完成预算的原因主要是受2008年企业效益整体下滑，实施新的企业所得税法后税率下降、工资等税前扣除项目放宽等影响，企业所得税2008年的清算数和2009年的当年预缴数均出现减收。

　　（四）个人所得税收入98.3亿元，完成预算的99.3%。未完成预算的原因主要是部分行业和企业效益下滑，相应影响其职工收入增长。

　　（五）城市维护建设税收入46.8亿元，完成预算的66.9%。未完成预算的原因主要是编制预算时根据《***关于编制2009年中央预算和地方预算的通知》中有关统一内外资企业城市维护建设税的精神和要求，编列了外资企业开征城市维护建设税的增收因素，但由于国家改革措施年内尚未出台而未能实现预期的收入增收。

　　（六）房产税收入10.4亿元，完成预算的114.3%。超预算较多的原因主要是商品房交易量、各类新建商务楼投入使用量增加，而相应增加房产税收入。

　　（七）契税收入24.3亿元，完成预算的162%。超预算较多的原因主要是商品房交易量和土地出让增加，带动契税收入较大幅度增长。

　　（八）其他税收收入56.2亿元，完成预算的121.9%。超预算较多的原因主要是证券交易印花税因股市交易量大幅增加而超收较多。

　　（九）教育费附加收入38.7亿元，完成预算的61.4%。未完成预算的原因主要是编制预算时根据《***关于编制2009年中央预算和地方预算的通知》中有关统一内外资企业教育费附加制度的精神和要求，编列了外资企业开征教育费附加的增收因素，但由于国家改革措施年内尚未出台而未能实现预期的收入增收。

　　（十）其他非税收入107.8亿元，完成预算的186.5%。超预算较多的原因主要是根据国家有关规定，部分行政事业性收费项目及其历年结余纳入预算管理。

　　二、2009年市本级财政支出决算情况

　　2009年，市本级财政支出执行切实按照市十三届人大二次会议确定的“四个重点保障”财力配置方向，在教育、科学、农业等三项支出增幅达到法定增长要求、公益性文化支出增幅达到《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》要求、人口和计划生育支出增幅达到中央《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》要求的基础上，切实压缩行政经费开支，有保有压，集中资金，重点保障民生改善、城市建设、经济发展和对口支援支出，财政支出的公共性进一步增强。

　　（一）重点保障民生改善

　　一是落实市本级社会保障和就业支出。主要用于对社会养老保险基金、高龄无保障老人社保、城乡居民最低社会保障等补贴支出，以及万人就业项目补助、实施就业“1+3”计划等支出。

　　二是落实市本级医疗卫生支出。主要用于城镇居民基本医疗保障、农村合作医疗、重大疾病预防控制等基本医疗保障和公共卫生支出，以及公立医院开办、医疗设备更新等医疗服务支出。

　　三是落实市本级教育文化体育支出。主要用于在本市义务教育学校实施绩效工资改革，率先对中等职业学校农村、海岛家庭学生和涉农专业学生实施免费教育和助学金政策，改善农民工同住子女学校办学条件和提高农民工子女生均补助标准；对28个社区文化活动中心建设实施补贴，向社会免费开放公共博物馆和纪念馆，为本市体育健儿参加第十一届全运会提供经费保障等。

　　四是落实市本级农林水事务等支出。主要用于水稻种植、良种、农资综合、农机具购置、农业保险等各项对农民的补贴，对420个集体经济相对困难村给予公共管理基本支出补助等。此外，落实受石油价格改革影响较大的公交、出租车等交通运输行业补贴资金。

　　（二）重点保障城市建设

　　一是落实市本级公共基础设施建设支出。主要用于支持城市轨道交通、嘉金高速公路、铁路上海站北广场客运交通枢纽工程等基础设施建设，世博中心、东方体育中心等公益性社会事业设施的建设和改造，辰山植物园、外环绿带等生态环境建设。其中，财政部代理发行的76亿元地方政府债券收入，全部按照国家规定用于郊区污水管网建设、集体经济相对困难村道路危桥改造、第三福利院迁建、青草沙水库建设、内河航道建设等公共基础设施项目建设支出。

　　二是落实市本级环境保护和城乡社区事务支出。主要用于增加节能减排、循环经济发展和资源综合利用专项扶持资金，落实高效照明产品和节能空调地方补贴、加强城市维护管理和市容环境建设等支出。

　　（三）重点保障和支持经济发展

　　一是落实市本级工业商业金融等支出。主要用于增加金融发展专项资金，集聚金融人才和金融机构，鼓励和支持金融创新，加快推进上海国际金融中心建设；充实重点技术改造专项资金，支持企业技术改造；扩大现代服务业发展引导资金规模，支持现代服务业加快发展；落实化工区专项发展资金和临港产业区专项发展资金，支持先进制造业加快发展；落实出口信用保险、中小企业发展等专项资金，支持中小企业加快发展；落实家电下乡、家电以旧换新等补贴，促进扩大内需。

　　二是落实市本级科技支出。主要用于对接国家重点产业调整振兴规划，设立自主创新和高新技术产业发展专项资金，落实张江高新技术产业开发区以自主创新为核心的“二次创业”、科技小巨人、专利资助、高新技术成果转化等专项资金。

　　（四）重点保障对口支援都江堰市灾后恢复重建

　　落实市本级地震灾后恢复重建支出，全部用于对口支援都江堰市灾后恢复重建。至2009年底，已建成22所学校、14所卫生院、社会福利院、为农中心等，为灾区的安居、教育、医疗、城市基础设施等建设，提供有力的资金保障。

　　此外，市本级政府性基金收入235.5亿元，完成预算的184.4%，超预算较多的原因主要是土地供应总量增加，相应增加国有土地使用权出让金收入，其中：文化事业建设费收入8.6亿元、新增建设用地土地有偿使用费收入22亿元、城市公用事业附加收入20.9亿元、国有土地使用权出让金收入163亿元、国有土地收益基金收入2.4亿元、农业土地开发资金收入0.8亿元、***公益金收入5.2亿元、城市基础设施配套费收入12.5亿元、散装水泥专项资金等其他政府性基金收入0.1亿元；加上中央对本市补助收入10.3亿元、动用历年结余40.5亿元，减去市对区县政府性基金补助支出40.9亿元，收入总计245.4亿元。市本级政府性基金支出143.7亿元，完成预算的120.1%，其中：文化事业建设费支出7.1亿元、城市公用事业附加支出13.8亿元、国有土地使用权出让金支出91亿元、农业土地开发资金支出1.4亿元、***公益金支出4亿元、城市基础设施配套费支出10.2亿元、散装水泥专项资金等其他政府性基金支出0.02亿元、民航机场管理建设费支出等中央对本市的政府性基金补助支出16.2亿元。市本级政府性基金收支结余101.7亿元。政府性基金收入按国家规定专款专用，结余资金结转以后年度使用。

　　2009年，本市各项重点财政工作也取得了新成绩。一是财政对经济发展的保障和促进作用进一步增强。及时配套制定推进上海国际金融中心和国际航运中心建设的实施意见、本市集聚金融资源加强金融服务促进金融业发展的若干规定，进一步优化金融发展环境、增强综合服务功能；认真做好中央新增公共投资资金的拨付、地方配套资金落实和地方政府债券的安排等工作，加强对经济社会发展薄弱环节的政府公共投资力度；扩大和充实现代服务业发展、重点技术改造、节能减排以及高新技术产业化等财政专项资金，并不断完善政府采购政策，优化产业结构、提升产业能级；积极安排财政专项资金推动家电、汽车下乡，家电、汽车以旧换新等惠民工程建设，增加居民消费、有效扩大内需；及时制定本市进一步促进房地产市场健康发展的政策意见，加大对住房保障体系建设的政策和资金支持力度；制定和实施促进服务贸易和服务外包发展的财政政策措施，促进上海国际贸易中心建设。二是市与区县财政体制进一步完善。在增加转移支付规模总量的同时，研究制定涵盖农田、公益林和水源地的生态补偿转移支付办法，并将常住人口作为转移支付资金分配的重要因素，不断完善转移支付办法，着力加强对人口导入区的财力保障，逐步缩小区县财力差异，加快推进实现基本公共服务均等化。同时，在各区县81个乡镇开展“乡财县管”试点，在全部69个中心城区街道稳步推进经费由区本级保障的改革试点，进一步改革和完善区县以下财政体制。三是财政预算管理进一步规范。结合深化综合预算改革，从2009年1月1日起，将中央立项的行政事业性收费项目全部纳入预算内管理（按国家规定仍在预算外管理的教育收费除外）；改进项目库申报和项目支出零基预算管理模式，切实细化预算编制；将国库单一账户体系改革范围，从市级行政机关和参照公务员法管理的事业单位逐步试点扩大到市级全额拨款学校，并在市级行政机关和参照公务员法管理的事业单位全面推行公务卡改革。四是财政监督进一步加强。重点加强对政府投资和重大财政政策贯彻落实情况的监督检查，不断提高财政支出的使用效益和政策实施效果；自觉接受人大监督，增加和细化报送市人代会审查的预算草案和相关材料，增加报送文化事业建设费收入、国有土地使用权出让金收入等政府性基金收支预算，并将市本级预算及决算草案中的重点支出细化到部分款级科目；开展会计信息质量和会计师事务所执业质量检查，进一步改进和加强对注册会计师行业的监督管理；组织开展党政机关和事业单位“小金库”专项治理工作，切实规范财政预算资金使用。

　　总的来看，2009年本市的财政改革与发展取得了新进展。同时，我们也清醒地认识到，财政运行中还存在一些亟待解决的矛盾和问题，主要是：经济发展的国际国内环境仍然十分复杂，经济企稳回升、财政收入持续较快增长的基础尚不牢固、稳定，财政收入的结构也有待进一步优化；对经济社会发展薄弱环节的支持力度须进一步加大，财政支出结构有待进一步优化；预算编制不够细化规范，预算支出执行的进度不够均衡；部门预算、国库集中收付、政府采购等方面的改革还须进一步深化，财政支出的科学化、精细化、规范化管理水平有待进一步提高等。审计情况也表明，2009年，市本级财政预算执行总体较好，但仍存在部分预算项目审核不严、执行效率不高、少数部门的预算和财务管理较为薄弱、预算支出管理有待进一步加强等方面的问题。对此，市政府高度重视，明确要求本市各级财政和其他相关部门切实按照市人大有关决定、决议要求和审计意见，认真查找问题原因，逐项研究整改措施，切实整改落实到位。市财政局也已经并将继续采取切实措施，认真整改落实。同时，积极会同有关部门，进一步深化财政改革，加强监督检查，不断提高预算管理水平。

　　今年以来，本市各级财政部门按照市委、市政府提出的“五个确保”要求和市十三届人大三次会议审议通过的2010年财政预算任务，大力组织财政收入，不断优化支出结构，财政收支预算的执行情况总体较好。

　　上半年，全市地方财政收入完成15***.1亿元，增长23.3%。其中，市本级收入751.1亿元，增长22.3%；区县级收入813亿元，增长24.3%。收入增长呈现三个特点：一是经济恢复性增长带动第二产业较大回升。来自第二产业的地方财政收入增长19.6%，比2009年同期回升21.3个百分点。其中，近五成的增量来自于汽车、钢铁、石化、成套设备、生物医药等行业，重点行业对经济增长的引领作用进一步增强。二是世博效应助推第三产业持续增长。来自第三产业的地方财政收入增长24.5%，比2009年同期回升27.3个百分点。其中，金融、批发零售、住宿餐饮和商务服务等行业增幅均在20%以上，消费和服务业对本市经济增长的拉动力进一步提升。三是主体税种对收入增长支撑作用增强。与经济密切相关的增值税、营业税、企业所得税、个人所得税等四个主体税种的地方级收入增长25.7%，贡献了逾八成增量；上述主体税种收入占收入总量的比重达到77.4%，比2009年同期提高1.5个百分点，本市经济增长的质量和效益逐步提高。

　　今年上半年，全市地方财政支出完成1458亿元，增长40.5%。其中，市本级支出499亿元，增长51.7%；区县级支出959亿元，增长35.3%。预算支出执行突出“三个聚焦”： 一是聚焦结构调整。主要是落实科技、高新技术成果转化、专利资助、化工区发展、金融发展、自主创新和高新技术产业发展、节能减排等专项资金和出口信用保险补贴资金。二是聚焦民生改善。主要是落实高校211工程地方配套、农民工子女学校办学补助、城镇居民和大学生医疗保障、养老保险基金补贴、城镇高龄无保障老人纳入社保体系、廉租房补贴等各类资金，并提高了城乡居民最低生活保障标准、万人就业项目等公益性岗位人员收入标准以及困难人群帮困补助标准。三是聚焦和谐稳定。主要是落实甲型H1N1流感防治、食品药品抽验、安全检测经费、安全生产监督管理等经费，支持安全生产和食品药品安全监督体系建设，加强突发公共安全、公共卫生事件的监测预警和预防控制，有效保障世博会的筹办举办。

　　同时，本市各级财政部门按照年初市十三届人大三次会议和全市财税工作会议对财政工作提出的各项要求，开拓进取，扎实工作，财政运行的质量和效率不断提高。一是着力促进结构调整优化。积极开展促进现代服务业加快发展的税制改革和财政政策研究；进一步增加市级财政节能减排专项资金总量，促进实现本市“十一五”节能减排工作目标；研究制定《关于加快本市融资性担保行业发展 进一步支持和服务本市中小企业融资的若干意见》，大力改善中小企业的融资环境。二是着力加强财政基础管理。加强行政事业单位国有资产管理，夯实预算管理基础；规范罚没收入等行政性收费收入管理，建立全市统一管理平台，从体制机制上根本杜绝此类收入与行政执法执收部门经费支出相挂钩等问题；认真开展社会团体和国有及国有控股企业“小金库”专项治理，建立和完善防治“小金库”的长效机制；按照“制度加科技”的工作要求，通过市区联动、部门协同，加快政府采购信息管理平台建设，扩大电子集市采购的商品种类，尽快实现全市政府采购的规范化管理、一体化运行、信息化采购、规模化操作。三是着力推进预算信息公开。在进一步细化市本级预算草案、将报送市人代会审查的市级部门预算数量从35个增加到100个的基础上，进一步加大向社会公开预算信息的力度，及时公开市人代会批准的政府预算、决算报告和地方财政月度收支执行情况，积极研究部门预算公开的有效方式和扩大财政专项资金公开面。四是着力加强财政规划研究。按照财政部和市委、市政府的统一部署，全面启动《上海市财政改革和发展“十二五”规划》的编制工作，并结合参与全市“十二五”规划大讨论，进一步研究提出深化本市财政体制改革、促进转变财政发展方式的思路和措施。

　　下一阶段，我们将重点做好以下四个方面的工作：一是支持促进经济发展方式加快转变。要在认真贯彻落实国家和本市确定的各项财政政策措施的同时，按照“转方式、调结构、促发展”的要求，努力提高财政专项资金的使用效率，进一步发挥市级财政专项资金在促进率先转变经济发展方式、加快经济结构战略性调整中的引导、示范和放大效应；进一步规范和完善本市区县财政扶持政策，不断提高财政扶持政策的针对性和有效性，促进区县经济加快发展。与此同时，还要组织推进实施《上海市知识产权质押评估实施办法（试行）》，支持和鼓励市资产评估协会和相关中介机构，积极开展知识产权融资质押评估，有效解决中小企业尤其是科技型中小企业、现代服务业企业的融资难问题。二是继续深化财政预算改革。按照财政部的总体要求和市委、市政府的决策部署，在稳步推进本市现行各项财政预算改革的同时，认真做好从今年三季度起试编2011年本市国有资本经营预算和社会保险基金预算草案的各项工作，加快建立起比较完善的政府预算管理体系；按照***《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》要求，认真做好本市融资平台公司及其债务的清理和规范工作。三是认真做好2011年预算编制和绩效评价工作。在编制2011年预算中，要进一步建立健全部门预算责任制度，细化部门预算编制内容，严格零基预算管理，按照项目轻重缓急统筹安排预算，不断提高预算编制的准确性和科学性；根据财政部有关深化财政综合预算改革的总体要求，结合2011年度预算编制，将主管部门集中收入、国有资产出租出借收入等目前由部门和单位自行管理的收入纳入一般预算管理，实现财政预算管理的全覆盖；结合推进教育综合改革、医药卫生体制改革、社会保障制度改革、收入分配制度改革和加快住房保障体系建设，进一步优化财政支出结构，切实保障和改善民生，促进社会和谐稳定；根据财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》，研究制定加强本市财政支出绩效评价工作的实施意见，大力推进财政科学化、精细化和规范化管理，促进财政支出效益不断提高。四是积极推进预算信息公开。待市十三届人大常委会二十次会议审议通过本市2009年市本级决算后，公开2009年度决算、2010年度政府性基金预算以及市对区县财政转移支付等资金情况；按照市政府印发的《2010年上海市政府信息公开工作要点》要求，抓紧提出涉及民生领域中重点公开的专项资金范围，明确公开的内容和方法，认真做好专项资金的信息公开；2011年将全部市级部门预算报送市人大审议（涉及国家秘密的部门除外），加快建立规范化的预算信息公开机制，切实提高财政运行透明度。