市政府印发上海市就业和社会保障十二五规划2012年02月20日

沪府发〔2012〕7号

上海市人民政府关于印发上海市就业和社会保障十二五规划的通知

各区、县人民政府，市政府各委、办、局：

　　现将《上海市就业和社会保障十二五规划》印发给你们，请认真按照执行。

　　上海市人民政府

　　二○一二年一月三十日

上海市就业和社会保障十二五规划

　　就业是民生之本，社会保障是民生之基。就业和社会保障关系到广大人民群众的切身利益，关系到经济社会的全面协调可持续发展，关系到全面建设小康社会宏伟目标的实现。为推动本市就业和社会保障事业发展，进一步保障和改善民生，根据国家《人力资源和社会保障事业发展十二五规划纲要》和《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，制定本规划。

　　一、十一五期间上海就业和社会保障事业发展基本情况

　　十一五期间，市委、市政府高度重视就业、社会保障等民生工作，按照《上海市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和《上海市社会保障十一五规划》确定的各项目标任务，全面推进本市就业和社会保障事业。

　　（一）就业形势保持稳定

　　1.政府主导的促进就业社会责任体系进一步完善。贯彻落实《就业促进法》，扎实推进扩大就业和稳定就业并重的发展战略，促进就业工作指标列入政府每年年度工作考核内容及市政府实事项目。社会力量广泛参与、全社会共同促进就业的良好局面进一步巩固。十一五期间，全市城镇登记失业率始终控制在4.5％以内，平均每年新增就业岗位超过60万个，农村富余劳动力非农就业超过10万人。

十一五期间本市就业主要指标完成情况

　　2.促进就业的政策效应进一步发挥。各项创业扶持政策不断优化，中国（上海）创业者公共实训基地初步建成，鼓励创业带动就业三年行动计划启动实施。技能振兴计划顺利完成，补贴培训机制不断完善，累计职业培训196万人次，高技能人才占技能劳动者比重提高到25％。以开展充分就业社区创建活动为抓手，鼓励灵活就业与托底安置相结合的就业援助机制进一步完善。对高校毕业生、就业困难人员、农民工等重点人群的就业扶持力度不断加强，本市高校毕业生总体就业率保持在90%以上。十一五期间，全市新安置就业困难人员12.96万人，帮助1.2万户零就业家庭实现至少一人就业。

　　3.公共就业服务能力进一步增强。市、区县、街镇、居委四级就业公共服务网络进一步健全，来沪人员就业服务中心在部分区试点建立。网络服务平台功能不断强化，上海公共招聘网日均有效招聘岗位保持在12万个左右，平均每年有400多万人次上网求职。

　　4.应对危机、稳定就业取得成效。在国际金融危机发生后，本市提出了帮企业、保就业、促稳定，稳定岗位、职业培训和就业援助三个特别计划推进实施，确保了就业形势的大局稳定。全市就业状况监测月报告制度初步建立，失业动态监测点达到100个，实现对全市就业和失业情况的动态监测，有助于及时研究和制定实施预防失业、促进就业的预案。

　　（二）覆盖城乡的社会保障体系初步建立

　　1.基本社会保障覆盖面不断扩大。城镇老年居民养老保障制度和城镇居民医疗保险制度相继建立，养老和医疗保障对全体户籍市民基本实现制度全覆盖。在沪工作的外国人和港澳台胞、本市居民的外省（区、市）户籍配偶纳入城镇职工社会保险制度范围，老工伤人员纳入工伤保险基金支付范围。2010年底，本市户籍市民享有基本社会保障权益的人数比重达到98％，外来从业人员参加综保的人数达到405万。

十一五期末本市主要社会保障制度简表

　　2.社会保障待遇稳步提高。按照国家总体部署，结合本市实际，全面完成两轮养老金三年连调，城保、镇保、农保平均养老金水平显著提高。医保综合减负、医疗救助、社区医疗互助帮困计划、职工住院补充医疗保障计划、少儿住院互助基金等政策得到完善，市民医疗费负担进一步减轻。失业、工伤、生育、职工遗属等保障待遇标准也有所提高。

　　3.社会保险制度可持续发展取得新进展。企业职工基本养老金计发办法开始调整，城保覆盖面扩大到在本市用人单位工作的外省市城镇户籍和部分农村户籍人员等，市级财政对城镇职工养老保险基金的投入力度不断加大，城保可持续发展的基础进一步夯实。修订实施了《城镇职工基本医疗保险办法》，门急诊自负段标准、统筹基金起付标准、统筹基金最高支付限额和个人账户记账额进一步规范。《上海市生育保险办法》进一步完善，基金支付压力得到缓解。农保实现区县级统筹，分级财政投入机制不断完善，新农保试点正式启动。企业年金管理更趋规范，并实现整体移交，由具有法定资质的机构实行市场化管理和运营。《上海市社会保险基金财务管理办法》出台实施，市社会保障监督委员会正式建立，社会保障基金监管切实加强。

十一五期间本市城镇五项基本社会保险基金收支情况

　　注：城镇五项基本社会保险是指城镇职工基本养老保险、城镇职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险。

　　4.社会保障管理服务进一步加强。市、区县、街镇三级社会保障管理服务网络进一步健全。全市261个街镇医保事务服务点设置完成，成为医保服务项目下沉的有效依托。全市的医保定点医药机构联网结算点达到1400余家，实现每个街镇至少有一家定点社区卫生服务机构、一家定点零售药店、一个社区医保服务点的要求，实现市民持社保卡就医购药一卡通。探索养老和医疗等社保业务的异地服务，启动了长三角社会保障合作机制。

　　（三）劳动关系进一步和谐稳定

　　1.劳动合同和集体合同制度普遍建立。认真贯彻《劳动合同法》及其实施条例，劳动关系三方协调机制进一步完善，和谐劳动关系创建活动稳步推进，劳动用工登记备案制度有效实施，劳动合同签订率达到98.5％。《上海市集体合同条例》颁布实施，集体合同已覆盖285万职工。

　　2.劳动人事争议调解网络初步形成。贯彻《劳动争议调解仲裁法》，市、区县两级仲裁院全面建立。基层调解组织达到184个，就近、快速、简便、多层次的劳动争议调解网络初步形成。办案效能显著提高，5年内各级劳动人事仲裁部门共受理案件22万余件。

　　3.劳动者合法权益得到有效维护。全市月最低工资标准从690元提高到1120元，小时最低工资从6元提高到9元。工资集体协议覆盖劳动者人数达到192万人。欠薪保障制度覆盖本市所有企业，垫付权限和资金下沉至区县，工作流程进一步简化。网格化和网络化劳动保障监察成效显著，5年内共受理举报投诉10万余件，追缴欠薪欠保金额24亿元。建立农民工联席会议制度，各职能部门通力合作，农民工工作取得明显成效。

　　二、十二五时期上海就业和社会保障事业发展面临的形势

　　十二五时期是本市全面落实科学发展观、加快实现四个率先、加快建设四个中心和社会主义现代化国际大都市的关键时期，本市就业和社会保障事业发展面临机遇与挑战并存的局面。

　　（一）有利条件

　　1.市委、市政府高度重视，全社会广泛认同。根据中央的决策部署和本市经济社会协调发展的客观需求，市委、市政府一直将推动民生持续改善作为促进经济社会协调发展的重要举措加以谋划和部署。2008年，市委将促进创业带动就业、健全社会保障资金可持续发展机制列入推进上海经济社会建设的重大课题。2009年，在国际金融危机的形势下，市委、市政府作出了四个确保的决策，其中确保民生持续得到改善、确保社会和谐稳定，进一步凸显了就业和社会保障工作的重要性。本市各级人大代表、政协委员积极建言献策，与就业和社会保障相关的提案、议案和建议一直保持较大比重，体现了广大市民和社会各界对民生保障和相关工作的新需求、新期待。

　　2.本市转方式、调结构、促发展，对就业和社会保障事业发展的积极效应进一步显现。中央和市委、市政府多次明确，保障和改善民生是加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。在转方式、调结构过程中，就业和社会保障等民生建设必将得到更大的关注与支持。同时，一些新兴产业的发展与大型项目的建设，如后世博对会展等产业的拉动、迪士尼项目的推进、城镇化和轨道交通建设的加快，都将带来就业岗位的有效增长。十二五时期本市经济将保持平稳增长，这是本市就业和社会保障事业稳步发展最重要的保证。

　　3.事业发展的基础进一步夯实。十一五期间，本市积极与国家新出台的一系列法律法规和政策措施相衔接，结合本市实际，构建起创业扶持、职业介绍、职业培训、就业援助等就业扶持政策体系，实现基本社会保障制度基本全覆盖，劳动关系协调能力进一步增强，就业和社会保障事业发展的体制机制更加健全。同时，就业和社会保障信息化程度较高，多层次的管理体系相对健全，尤其是随着大部门体制的落实，各级人力资源社会保障部门全面组建，成为十二五期间就业和社会保障事业科学发展的有力保障。

　　（二）不利因素

　　1.就业形势依然不容乐观。一是就业总量矛盾不容忽视。十二五期间，本市经济虽将保持稳定，但增长速度预计将有所放缓，可能对就业岗位的增加产生不利影响。而同期新成长劳动力和户籍人口机械增长带来的劳动力供给，则较十一五期间有明显上升，再加上结构调整中从业人员的转岗压力，劳动力供大于求的状况依然存在。二是就业结构矛盾进一步凸现。现有劳动者素质不适应转方式、调结构的矛盾客观存在，需要积极应对。三是部分群体就业压力仍然较大。高校毕业生的就业压力难以在短期内缓解，困难人员特别是零就业家庭的就业安置任务始终存在，农民工的就业与技能提升问题日益成为促进就业的新挑战。随着本市新城和大型居住社区建设，通过发展适应性产业，帮助居民就地就近就业，也将成为需要认真解决的问题。

　　2.社会保障体系有待进一步完善。《社会保险法》的颁布，为本市社会保障体系建设提供了法律依据，但本市各项基本社会保障制度在与之衔接的过程中又将面临一些矛盾。原有城乡两元结构问题尚未根本解决，本市户籍人员与农民工的新两元结构对现有社会保障体系与制度的挑战又摆在面前。本市户籍人口老龄化程度仍在不断加深，市民的民生保障需求不断增长，老年护理保障缺失的问题进一步凸显。此外，在基本养老保险全国统筹尚未实现的情况下，解决保障资金可持续难题的任务更加紧迫，需要有更新的举措。

　　3.发展和谐劳动关系任务艰巨。发展和谐劳动关系是推进社会管理及其创新的重要内容，需在实践中积极探索。劳动关系的和谐既要有利于经济发展，又要切实保障劳动者的合法权益。现阶段，本市部分附加值较低的产业、企业难以迅速调整，而部分劳动者的利益诉求逐步超越了这些行业、企业的承受力，成为当前政府协调劳动关系的难点所在。劳动者在增强维权意识的同时，也时常出现突破法律和社会秩序承载力的群体性、突发性事件，导致劳动关系矛盾激化，需要建立更有效的预警和应急处置机制及时干预、迅速平息。劳动争议案件仍高位运行，现有调解仲裁体制机制仍需进一步完善。单位劳动用工不规范，尤其是大量劳务派遣用工的存在，有可能成为劳动关系的隐患。

　　三、十二五时期上海就业和社会保障事业发展的指导思想、基本原则和主要目标

　　（一）指导思想

　　以科学发展为主题，以保障和改善民生为根本目的，继续实施积极的促进就业政策，完善统筹城乡的社会保障体系，着力发展和谐劳动关系，努力实现就业和社会保障事业的新发展，让改革和发展的成果更多更好地惠及广大市民，为本市加快转变经济发展方式、推进建设四个中心和社会主义现代化国际大都市做出应有的贡献。

　　（二）基本原则

　　1.坚持以人为本。以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题作为事业发展的出发点和落脚点，主动问政于民、问计于民、问需于民，提供有针对性的就业服务，稳步提高社会保障待遇，不断提高市民的幸福感和满意度。

　　2.坚持城乡统筹。坚持公平原则，确保城乡劳动者享受均等化的公共就业服务，为其创造平等的就业机会。根据城乡经济社会发展的不同特点，统筹设计覆盖城乡的社会保障制度，逐步缩小待遇差距。

　　3.坚持保基本。充分认识市民需求的多层次和多样性，把应该由社会和市场发挥作用的需求真正交给社会和市场，把保障人民群众基本公共服务需求作为政府义不容辞的责任。在就业方面，保基本就是要创造公平、有序的市场环境，为困难人群提供必要的就业援助和服务。在社会保障方面，保基本就是要使人人享有基本生活保障，更高的保障需求则应当由补充保险和市场化的商业保险提供。

　　4.坚持为转变经济发展方式服务。通过扩大就业、完善社会保障体系，有效增加可支配收入、改善收入预期、增强市民消费信心。通过普遍提高劳动者素质，适应新一轮产业发展和结构调整。通过发展和谐劳动关系，促进企业发展，保障职工权益，维护社会稳定，为转方式、调结构、促发展营造良好环境。

　　5.坚持可持续发展。既要尽力而为，确保民生持续得到改善，也要量力而行，与经济社会发展水平相适应，避免对未来发展形成阻碍。要推进体制机制创新，将符合科学发展要求的做法与经验法制化、规范化、定型化，逐步建立促进就业的长效机制，努力实现社会保障制度体系的可持续发展，积极营造企业与劳动者互利共赢的劳动关系和谐氛围。

　　（三）主要目标

　　1.保持就业形势持续稳定。扩大就业规模，缓解就业结构性矛盾，提高劳动力技能素质，进一步增强就业稳定性。初步形成统一、规范、灵活的人力资源市场，让城乡劳动者享有均等化的公共人力资源服务，有序发展人力资源服务业。十二五期间，每年本市城镇新增就业岗位不低于50万个。到十二五期末，高技能人才占技能劳动者比重达到30％，城镇登记失业率控制在4.5％以内。

　　2.进一步完善社会保障体系。按照上下对接、城乡统筹、规则公平、梯次合理、水平适度的要求，逐步形成以城镇职工养老保险、新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险为核心的基本养老保障制度体系，逐步形成以城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗为主体的基本医疗保障制度体系，完善被征地人员社会保障制度，合理调整城镇职工基本社会保险费率结构，探索建立老年护理保障制度。逐步将扩大基本社会保障覆盖面的重点从户籍人口转向常住人口，提高常住人口基本社会保障覆盖率。十二五期间，城镇职工平均养老金增加50％以上，形成城乡各类人员养老金待遇的合理梯次关系；政策范围内的住院医保基金平均支付水平提高到75％以上。

　　3.进一步发展和谐劳动关系。巩固和扩大劳动合同覆盖面的成效，已建工会的企业基本实行集体合同制度。逐步形成多层次劳动关系协调机制，基本建立劳动关系预警和应急处理机制，基本形成劳动人事争议分层次处理工作体系，进一步规范企业劳动用工，逐步建立企业职工工资决定机制、正常增长机制和支付保障机制，有效维护人力资源市场秩序和劳动者合法权益。十二五期间，全市最低工资调整幅度高于职工平均工资的增长幅度，劳动报酬占初次分配的比重逐步提高。

　　4.进一步健全就业和社会保障公共服务体系。合理配置市、区县两级就业和社会保障服务机构和资源，建立健全街镇劳动就业社会保障公共服务平台。加强就业和社会保障信息化建设，构建统一、高效、安全的信息系统应用支撑平台，实现对各项业务、服务人群、信息系统功能、管理服务机构网络应用的全覆盖。

十二五时期上海就业和社会保障事业发展主要指标

　　四、十二五时期上海就业和社会保障事业发展的重点任务

　　（一）继续实施扩大就业发展战略

　　贯彻劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业方针，坚持稳定和扩大就业并举，创造公平就业机会，提高就业质量，努力实现充分就业。

　　1.推进本市经济增长与扩大就业的协调发展

　　坚持把促进充分就业作为本市经济社会发展的优先目标。牢固树立就业优先理念，将扩大和稳定就业作为本市制定经济社会政策以及重大建设项目立项的重要决策因素。进一步营造有利于中小企业发展的良好环境，鼓励引导非公有制经济发展，实施更加有利于促进就业的财税和金融扶持政策，努力增加就业容量。

　　进一步加强政府主导的促进就业社会责任。继续将增加岗位和控制失业作为各级政府的重要责任，充分发挥促进就业工作联席会议的作用，确保促进就业目标的分解和政策落实。推动企业增强社会责任感，积极发挥稳定就业岗位、增加就业机会的重要作用。积极调动社会各方力量，充分发挥工、青、妇等社会团体及新闻媒体的作用，努力营造全社会共同促进就业的良好氛围。

　　2.进一步促进创业带动就业

　　加快培育创业主体。以创业教育、创业培训和实训为重点，聚焦具有创业能力与活力的群体，鼓励青年、高层次人才等自主创业。以创业典型为引领，努力营造鼓励创业、宽容失败的良好氛围。

　　加大创业扶持力度。完善创业融资、税收、场地等扶持政策体系，简化注册程序，降低创业成本，重点扶持青年创业和初创期创业。支持发展各类创业园区，强化创业孵化功能。完成鼓励创业带动就业第一轮三年行动计划，实施第二轮三年行动计划。

　　提升创业服务水平。整合政府和社会资源，充分发挥创业专家志愿者的积极作用，建立健全公共创业服务平台。以中国（上海）创业者公共实训基地为引领，提升整体公共创业服务水平。

　　3.加强面向所有劳动者的职业培训

　　充分整合社会各方资源参与培训。完善企业主导、政府推动与社会支持相结合的职业培训格局，引导行业和企业组织开展在职培训，进一步加强校企合作。运用学校、企业、社会等各类资源，推进公益性、开放性实训基地建设。进一步完善和提升已建成使用的公共实训基地的功能定位，提高面向社会开放使用的利用率。

　　根据劳动者需求实施分类培训。对就业困难人员，重点开展定向培训或每年开展一次技能等级培训。对在校大学生，继续实施双证书制度，结合所学专业开展就业前的技能培训。对在职职工，结合新技术、新技能、新工艺的运用，着力开展技能提升培训，重点加强产业结构调整或兼并重组企业职工的稳岗和转岗培训。对在岗的外来农民工，开展职业技能与安全生产知识相结合的职业培训。对涉及公共安全的岗位，严格执行职业资格准入制度。发挥企业的主体作用，拓展高技能人才培养领域，完善多元化高技能人才培养和评价模式，拓宽技能人才成长通道。十二五期间，力争完成本市劳动者职业培训100万人、农民工培训50万人。

　　提高职业培训的针对性和有效性。健全以需求为导向的政府补贴培训机制，及时调整培训补贴范围和补贴标准，完善培训经费直补个人办法，探索建立培训经费直补企业的鼓励机制。严格履行培训机构审批及管理职责，形成职业培训机构优胜劣汰的良好机制。紧密结合产业发展和企业生产的实际需求，加快新职业开发及原有职业标准提升。进一步完善鉴定质量管理体系和国家职业资格证书制度，扩大国家职业资格证书的覆盖面。

　　4.统筹做好各类群体的就业工作

　　将高校毕业生就业工作放在重要位置。继续推进促进高校毕业生就业的专项计划，鼓励高校毕业生到基层、农村及中小企业就业。加大对高校就业困难毕业生的就业援助力度，进一步完善鼓励支持高校毕业生自主创业的政策措施。

　　积极促进农村富余劳动力非农就业。切实落实两个相同（本市农村富余劳动力与城镇居民享有相同的就业政策和就业服务）的原则，加强有针对性的技能培训和就业服务，并继续实施跨区就业补贴和低收入农户非农就业补贴政策。

　　进一步健全残疾人就业服务体系。充分发挥残疾人就业保障金作用，拓宽残疾人就业渠道。完善残疾人就业托底机制，开发适合残疾人就业的公益性岗位。

　　加强对外来农民工的公共就业服务。在全市所有区县建立公益性的农民工就业服务机构，在农民工较集中的区域建立街镇、社区农民工就业服务站或服务窗口。建立全市性的农民工公共就业服务平台。

　　完善就业援助机制。以安置就业困难人员为重点，进一步规范和调整公益性劳动组织管理模式。加强对公共服务类公益性劳动组织的管理，落实就业援助托底各项政策措施。推动协管类公益性劳动组织整合与转制，提高队伍的运作效能。加大政策扶持力度，进一步支持劳动者灵活就业，鼓励各类单位吸纳就业困难人员。

　　大力创建充分就业社区。以充分就业社区创建为抓手，进一步增强对零就业家庭人员、高校就业困难毕业生等就业困难群体的就业援助服务。强化就业托底的政府责任，确保就业困难人员在确认后3个月内实现就业、确保零就业家庭成员在确认后1个月内实现至少一人上岗就业。十二五期末，本市80％的社区建成充分就业社区。

　　5.健全就业动态监控和失业预警机制

　　建立和完善宏观政策就业效果评估机制。开展宏观经济、产业、社会政策对就业影响的评估，研究制定对可能导致失业大幅增加因素的预防措施。

　　完善就业监控体系。依托信息系统，不断完善各项登记备案制度和调查摸底制度，加大社区和企业定点监测力度，进一步完善统计、分析指标体系，建立健全网络化、全方位的就业形势动态监控系统。

　　加强失业调控。健全失业监测和发布机制，进一步做好城镇登记失业率统计，完善城镇调查失业率统计，探索建立失业预警体系。制定和完善应对经济形势重大变化的就业工作预案，建立确保就业形势稳定的调整机制。

　　6.建设统一规范灵活的人力资源市场

　　加强人力资源市场法制建设。根据人力资源社会保障部《人力资源市场管理条例》及相关配套规范性文件，制定本市《人力资源市场管理条例》。在此基础上，细化完善人力资源市场的准入条件、业务范围、服务产品等相关规定。

　　整合完善公共人力资源服务功能。按照资源整合、统筹管理的要求，逐步整合公共就业服务和公共人才服务，实行专业化分工和一体化运作；逐步分离公共服务与经营性服务，实现政事分开、管办分离。进一步打破城乡二元体制，努力实现公共人力资源服务均等化，将外来从业人员全面纳入本市公共就业服务体系。

　　大力发展人力资源服务业。发挥人力资源服务产业园的集聚效应，通过加强政策引导和扶持，推动人力资源服务业发展。研究通过政府购买服务的办法，推进人力资源服务公益化。做好人力资源服务机构的审批、年检等工作，促进人力资源服务机构诚信服务。注重发挥人力资源服务行业协会服务、自律和协调作用，推动人力资源服务行业公平竞争。

　　（二）完善城乡统筹的社会保障体系

　　贯彻落实《社会保险法》，坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，完善城乡统筹的社会保障体系，适度提高社会保障待遇水平。

　　1.促进基本养老保障可持续发展

　　进一步健全城镇职工基本养老保险制度。将城保参保范围确定为本市二、三产业全体从业人员，平稳实施综保、镇保、农保中企业参保人员纳入城保的过渡方案，探索外省市来沪灵活就业人员参加城保的途径与方法。根据国家要求，进一步完善企业养老金计发办法和增长机制，稳步推进公务员和事业单位养老保险制度改革。稳妥推进柔性延迟领取养老金试点，探索规范退休年龄制度。制定《上海企业年金发展纲要》，支持和促进企业年金和职业年金发展，加快构建多层次养老保险体系。完善各项养老保险制度间转移衔接办法，做好城镇职工基本养老保险跨省市转移接续工作。

　　完善被征地人员养老保障制度。将镇保定位为被征用地人员的基本社会保障，为其提供过渡性或托底性的基本养老保障。建立个人缴费机制，提高被征地人员的保障水平，并逐步将原区县和单位管理的征地养老人员纳入镇保范围。建立土地补偿费、地方政府土地出让收入对被征地人员社会保障的投入机制，明确市、区县两级财政对镇保基金的托底责任。

　　全面建立新型农村社会养老保险制度。将新农保定位为年满16周岁，未参加城保或镇保的农村居民基本养老保险制度。在总结浦东新区、松江区、奉贤区三个区试点的基础上，在本市全面建立新农保制度。实现新老制度的平稳过渡，确保参加过老农保人员的待遇水平不降低。建立新农保养老金增长机制，逐步提高待遇水平。

　　全面建立城镇居民社会养老保险制度。按照保基本、广覆盖、有弹性、可持续的要求，建立个人缴费与政府补贴相结合的城镇居民社会养老保险制度。实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、社会救助、社会福利等其他社会保障政策相配套，保障城镇居民老年基本生活。

　　2.完善基本医疗保障制度体系

　　整合各类医保制度。简化城镇职工基本医疗保险人群划分，减少待遇分类梯次。进一步提高被征地人员医疗保障水平，增加门急诊医疗保险待遇。按照保大病、保当期的原则，合理确定农民工参加基本医疗保险的费率和待遇水平。稳步扩大城镇居民医疗保险覆盖面，建立大学生医疗费分担机制。在实现新农合区县级统筹的基础上，逐步缩小区县间保障水平差距，为建立市级统筹打下基础。按照国家要求，逐步统一城乡居民基本医疗保险政策，将居保和新农合住院平均报销比例提高到70％左右。研究出台各类医保制度间的转移衔接办法，推动异地安置人员的医保结算。

　　完善各类补充保障。完善医保综合减负政策，进一步扩大受益范围。制定《上海市市民医疗救助办法》，扩大医疗救助覆盖面，加大救助力度。进一步完善市民社区医疗互助帮困计划、中小学生、婴幼儿住院互助基金、职工医疗互助保障计划等各项补充保障制度，减轻各类参保人员的医疗费负担。通过政策扶持和引导，促进商业保险和高端人才补充保险的发展。

　　探索老年护理保障制度。在总结完善居家养老、社区养老、机构养老等多种养老方式的基础上，从建立老年护理保障计划起步，实施老年护理服务医保补贴制度。按照分步实施、循序渐进的原则，积极研究老年护理保障筹资、支付、运行、服务、评估等政策，最终形成符合本市实际、覆盖本市城乡全体老年居民的老年护理保障制度。

　　完善各项医保管理服务政策。落实国家基本药物制度，研究采、供、销一体化营销模式的可行性，通过集中采购、统一配送，降低基本药物价格，并逐步提高参保人员使用基本药品的报销比例。完善医保总额预付制度，进一步扩大预付试点范围，做好医疗联合体试点工作。进一步完善基本医疗保险药品、服务设施和诊疗项目目录，保障参保人员基本医疗服务需求。完善定点医药机构医保服务协议管理，实施定点医疗机构分级管理。适度扩大医保联网结算范围，研究鼓励社会办医疗机构纳入医保政策。

　　3.完善失业、工伤和生育保险

　　完善失业保险。确定失业保险的合理待遇标准，探索将失业人员纳入基本医疗保险制度，研究实施浮动费率的可行性。探索建立失业保险基金促进就业的长效机制，强化失业保险制度保障生活、预防失业、促进就业的多项功能。

　　完善工伤保险。探索开展工伤预防工作，制定工伤预防费提取、使用、管理和监督办法，建立人力资源社会保障、安全监管、卫生等相关部门联动开展工伤预防的工作机制。进一步研究完善工伤康复政策和标准体系，探索工伤康复早期介入机制，完善本市对工伤人员再就业的政策支持，逐步建立起以医疗康复为基础、以职业康复和社会康复为主要内容的工伤康复体系。进一步扩大工伤保险覆盖面，并稳妥提高工伤保险待遇水平。

　　完善生育保险。探索进一步扩大生育保险制度覆盖面，完善生育保险政策体系，研究合理确定生育保险费率水平和待遇标准，进一步完善生育保险待遇申领办法，促进生育保险制度可持续发展。

　　4.加强社会保险基金征缴和监管

　　切实搞好社会保险基金预算管理。建立社会保险基金预算管理制度和执行评价机制，形成规范、统一、科学、可行的编报体系和测算方法，进一步增强基金收支的计划性、约束力和可持续性。规范基金管理流程，加强预算执行情况的动态监控，完善风险分析报告制度。逐步建立社会保险基金预算人大报告制度，并探索将社会保险基金预算纳入人大审议监督范围。

　　进一步加大社会保险费征缴力度。进一步强化社会保险经办机构依法征缴的行政职权，探索形成社会保险经办与行政执法相结合的征缴管理体制。整合信息资源，完善征缴管理手段，健全征缴动态***、分析、处置机制，进一步提高征缴工作效能。依法完善社会保险稽核方式及工作手段，进一步夯实社会保险缴费基数，加强社会保险基金收支情况动态管理，建立基金收支风险管理机制。

　　进一步加强社会保险基金监管。完善本市社会保险基金财务管理办法，制定《上海市社会保险基金监督条例》。实施《上海市基本医疗保险监督管理办法》，探索医保联合执法的长效机制，建立执业医师、药师、个人医保信用管理制度。贯彻国家《社会保险基金非现场监督工作规则》，探索建立符合全国统一要求、适合本市基金监管特点的社保基金非现场监管信息系统。推进社保基金网上实时监管系统建设，将新农保基金、企业欠薪保障金等纳入监管范围，并逐步纳入市级公共性资金监管平台。充分发挥社会保障监督委员会的作用，进一步扩展监督范围、拓宽监督渠道。建立社会保险基金预决算信息公开制度，主动接受社会监督，提高基金运行的透明度。

　　5.健全社会保险经办管理服务体系

　　加强社会保险经办机构建设。全面推进社会保险标准化建设，抓紧制定地方相关标准。统筹规划社会保险经办服务网点布局，提升经办机构专业化程度。建设街镇劳动就业社会保障服务平台，推进社会保险信息网络和服务经办进一步向社区延伸。以信息技术为载体，创新经办手段，为参保人员提供更加高效便捷的经办服务。

　　积极推动长三角社会保障合作。落实养老、医疗、失业、工伤等合作协议，开展社会保障待遇水平信息共享机制、跨省市参加社会保险人员基本信息交换机制、流动就业人员基本医疗保障关系转移接续和异地就医结算服务等项目合作。在此基础上，逐步实现长三角区域内社会保障制度规则的融合。

　　（三）推动发展和谐劳动关系

　　健全协调劳动关系三方机制，坚持发挥政府、工会和企业作用，努力形成企业和职工利益共享机制，加强劳动争议调解和劳动保障监察执法力度，帮助劳动者实现体面劳动。

　　1.加强协调劳动关系体制机制建设

　　进一步发挥劳动关系三方协调机制作用。贯彻人力资源社会保障部等八部委《关于进一步促进劳动关系和谐稳定的意见》，进一步明确市、区县劳动关系三方协调的职能。以拟定劳动标准、调节收入分配、促进集体协商、调处劳动纠纷为重点，进一步拓展市级三方机制的协商范围。

　　进一步完善劳动合同制度。贯彻《劳动合同法》及《劳动合同法实施条例》，修订《上海市劳动合同条例》。完善劳务派遣政策，加强对劳务派遣用工的规范引导，适度控制规模，促进同工同酬。进一步完善劳动用工备案制度，加强对企业劳动用工的动态管理。重点关注企业改制、重组过程中的劳动关系协调。

　　推进集体协商机制建设。以企业集体协商为主体，以区域性、行业性集体协商为补充，扩大集体协商覆盖面，提高协商质量。组织开展专业培训，建立集体协商指导员队伍。

　　建立完善劳动关系预警和应急处理机制。以招退工、裁员、监察、仲裁等信息为重点，探索建立科学的劳动关系指标体系。完善信息反馈与分析研判，探索预警信息分级发布机制，形成及时处置劳动关系重大事件的应急预案。采用行政指导、居中协调、主动监察等方式，力争将矛盾化解在萌芽状态。加强人力资源社会保障、工会、法院的联动，完善群体性案件应急处理机制。

　　2.加强劳动人事争议仲裁调解工作

　　加强争议调解。在街镇、大型国企、部分工业园区和社区建立实体性调解组织，建立行业自主解决纠纷机制，建立事业单位人事争议调解前置机制，构建多层次的劳动人事争议调解网络。

　　继续加强仲裁机构实体化建设。完善仲裁机构统一管理机制，制定仲裁机构场所标准化规范。建立各级仲裁院考核规范，健全仲裁院考核体系。加强业务培训，建立完善管理和考核制度，提高专兼职仲裁员队伍素质。

　　提升仲裁案件处理质量。完善案件处理程序标准化建设，建立劳动人事争议分类处置、快速处理和突发性案件及时干预等机制，提高争议处理效能。

　　3.加强劳动保障监察执法

　　加强对用人单位指导与服务。坚持执法与服务相结合、以服务为主，监察与预防相结合、以预防为主，处罚与教育相结合、以教育为主的工作思路，加大对用人单位规范用工的指导力度，注重提高各类企业用工管理水平。

　　建立诚信体系。建立用人单位劳动保障守法档案，准确记录用人单位遵守劳动保障法律法规情况，全面实施分类监管。建立劳动保障监察回访机制，对有严重违法行为或者多次违法记录以及存在发生突发事件可能性的用人单位的回访率达到100％。劳动保障监察的主动监管比例提高到60％，重点查处恶意欠薪、欠保和业主欠薪逃匿等严重违法行为。

　　定期开展专项检查。根据人力资源市场的突出问题，有计划地组织开展专项治理，重点解决农民工工资支付、妇女权益保护、违法职业中介等问题。

　　4.建立完善企业工资决定、正常增长和支付保障机制

　　完善工资决定机制。进一步发挥工资集体协商在工资决定中的作用，推动企业建立工资集体协商制度。探索在非公有制企业、中小企业开展区域性、行业性工资集体协商的有效方式，在扩大覆盖面的同时，切实提升协商的实效性。完善国有企业工资总额管理办法，研究公益性等特殊行业的工资收入管理办法，规范企业工资分配秩序。

　　建立工资正常增长机制。发挥行业组织和市场中介机构在工资价位和行业人工成本调查中的作用，探索发布重点行业的工资指导线。综合考虑生产总值增长计划、居民消费价格调控目标、全员劳动生产率变动情况，完善企业工资增长指导线，推动企业职工工资增长与劳动生产率提高相适应、与企业经济效益增加相协调。

　　进一步健全工资支付保障机制。在三方协商的基础上，合理调整最低工资标准，在一定时段内适度提高最低工资占职工平均工资的比重，并加强对最低工资执行情况的执法监督。完善欠薪保障金制度，优化欠薪垫付流程，探索将建筑施工企业纳入覆盖范围。

　　5.进一步做好农民工工作

　　做好农民工就业和社会保障工作。将农民工纳入本市公共就业服务体系，在农民工较为集中的区域建立职业中介园区，引导农民工合理流动。将符合条件的农民工纳入培训补贴范围，完成《农民工技能提升三年行动计划》。完善农民工参加本市社会保险的相关办法，努力扩大农民工参加城镇社会保险的人数。加强劳动监察执法，维护农民工合法权益。

　　统筹推进家庭服务业发展。贯彻***《关于发展家庭服务业的指导意见》，重点发展家政服务、养老服务、社区照料服务、病患陪护等家庭服务业态。探索建立家庭服务业公益性信息服务平台，健全供需对接、信息咨询、服务监督等功能。加强对家庭服务业从业人员的职业培训和就业指导，维护他们的合法权益。

　　促进农民工融入城市。发挥农民工联席会议的功能，协调公安、安全监管、教育、住房保障房屋管理等部门，共同做好农民工安全生产、职业病防治、住房保障、同住子女教育、文化生活、综合服务和管理等方面的工作。

　　五、十二五时期上海就业和社会保障事业发展的重点项目

　　（一）实施创业带动就业专项行动计划

　　在鼓励创业带动就业三年行动计划（2009-2011年）的基础上，进一步完善各项创业扶持政策，提升公共创业服务水平，改善创业环境，实施鼓励创业带动就业三年行动计划（2012－2014年），力争在三年内实施创业教育和培训6万人，累计帮助成功创业3万人。成功创业是指本市各级政府及其相关部门通过政策扶持或创业服务，帮助劳动者成功开办（当年开业且在当年年底仍存续）企业、个体工商户、农民专业合作社和民办非企业单位等各种创业组织。

　　（二）建设人力资源服务产业园

　　以上海人才大厦为中心，建设人力资源服务产业园，打造产业政策、产业技术、产业资金、产业用地、产业人才、产业机构的聚合平台，使其成为上海乃至全国的人力资源服务业发展中心和各种人力资源服务的供应中心，以集群效应加快推进人力资源服务业发展。该园区既可为入驻的人力资源服务企业提供工商、税务、金融、劳动用工、社会保障等综合性的一门式服务，又可成为人力资源服务创业项目的孵化器。

　　（三）完成农民工技能提升三年行动计划

　　围绕本市产业调整发展方向和农民工集聚产业特点，着力提高建筑工程、大型装备制造、机电技术、餐饮商贸和生活服务等领域的农民工技能水平。从2010年起，用三年时间，依托各区县、国有控股集团公司和行业协会，在农民工就业较集中的行业广泛开展岗位培训和初级培训，并给予经费补贴。对有技能提升需求的农民工参加中级以上培训的，纳入面上培训补贴范围。技能劳动者占农民工的比重每年提高2个百分点，到2012年末提高至30％；每年培养农民工高技能人才1万人。

　　（四）建立高技能人才培养示范基地

　　结合本市产业发展和区域经济发展的趋势，整合优质资源，统筹规划建立一批高技能人才培养示范基地。在本市技术先进、技能人才密集的大型企业（国有控股集团公司），分产业建立若干高技能人才培养示范基地。在本市区域经济发展特色鲜明、技能人才需求紧迫的区县，分区域建立若干高技能人才培养示范基地。积极为高技能人才培养示范基地提供政策和服务支持，鼓励示范基地在高技能人才培养、评价、使用、激励上进行创造性的探索实践。通过发挥示范基地的带动作用，促进本市高技能人才培养与本市重大产业和区域经济发展紧密结合，整体推进本市高技能人才队伍建设。

　　（五）全面建立新型农村社会养老保险制度

　　总结浦东新区、松江区、奉贤区三个区试点经验，2011年年底前，在郊区各区县全面推行新农保办法，将老农保参保企业过渡到城保。通过加发过渡性养老金或过渡性养老金补贴的方式，确保老农保领取养老金人员、享受老年农民养老金补贴人员以及参加过老农保、今后年满60周岁人员领取的基础养老金待遇不降低。建立中央、市、区县、乡镇财政分级投入机制，鼓励农民积极参保。

　　（六）探索老年护理保障制度

　　启动老年护理保障计划，综合利用家庭病床、养老机构、居家养老等服务资源，依托基本医疗保险制度，对经评估达到护理需求等级（轻、中、重度）及独居的老人，实行老年护理服务医保补贴制度。2011-2012年，选择杨浦区、浦东新区、闵行区若干街镇，从80周岁以上本市城保参保老人先行试点，逐步推广到全市。在此基础上，研究建立老年护理保险筹资管理系统，建立较为完善的老年护理评估体系和支付管理体系，将支持老年护理服务与发展家庭服务业有效结合，促进形成由社区护理服务机构、养老机构、老年护理机构等构成的老年护理服务体系，为老年人提供适宜的机构和居家照护服务。

　　（七）完善社会保险经办服务体系

　　牢固树立城乡统筹、精确管理、服务至上的理念，加强社保中心、医保中心、失保中心、农保中心等社保经办机构和服务网络建设，进一步整合资源、理顺职能、加强协作。统筹规划社会保险经办服务网点布局，新增区级办事网点33家，新增和扩建面积19500平方米。积极参与国家社会保险相关标准的研究，认真做好经办服务标准、业务档案管理标准、设备设施标准等相关国家标准的实施工作，逐步将本市社会保险经办管理服务全过程纳入国家标准化管理轨道。加强社会保险基金的征缴和管理，建立健全业务、财务、安全和风险管理机制。逐步提高网上办事的比重，建设社保自助经办系统。加强与兄弟省市社会保险经办机构的合作，方便参保人就近办理社会保险业务。

　　（八）加强街镇劳动就业社会保障服务平台建设

　　通过理顺工作关系、强化条线职能、提高人员素质、优化窗口形象，健全街镇劳动就业社会保障服务平台，充分发挥其在社区事务受理中心中的主体窗口作用。将服务内容涵盖失业登记、职业培训、农民工监测、人事人才、社会保险、劳动保障监察、劳动争议调解、劳动关系协调等多方面，完善信息化支撑。整合就业援助员、社保协管员、医保专管员、劳动保障监察协管员等队伍，合理配置工作人员，落实经费保障。加强岗位培训，努力实现工作人员一岗多责、一专多能。

　　（九）深化就业和社会保障信息化建设

　　实施数据与信息系统整合完善工程，搭建统一的技术支撑平台，实现各项业务之间的信息共享、协同办理和有效衔接。建立统一的人力资源市场管理系统，加强技能人才、劳动人事争议调解仲裁等业务领域的信息化建设。贯彻落实《社会保险法》，实施信息化升级改造工程。完善医保实时交易体系升级改造，完善医保审核监督系统。探索建立跨地区协作的业务支撑平台，在长三角地区先行试点建设跨省市参加社会保险人员基本信息交换机制，进而形成与国家接轨的跨地区信息交换与结算平台。完善公共服务信息化支撑体系，为电话咨询中心、公共招聘网、社保办事网及各级经办机构提供技术支撑。进一步增强系统运行的稳定性，规范运行和维护管理，完善灾难备份体系。改善本地信息系统结构，与国家有关部委信息系统有机衔接，推进电子认证试点工作，并做好全国社保一卡通的相关准备工作。

　　六、就业和社会保障十二五规划实施的保障措施

　　（一）进一步加强就业和社会保障事业的统筹协调

　　坚持民生优先，将就业和社会保障事业发展摆在政府工作更加突出的位置，进一步完善两级政府、三级管理、四级网络的体制，明确落实各自职责。加强就业和社会保障各项业务领域的政策协调、信息共享和资源整合。针对就业和社会保障事业发展遇到的新情况、新问题，及时开展工作研究，注重前瞻性和可行性的统一、理论性和操作性的统一、科学性和系统性的统一。坚持正确的舆论导向，加强与新闻媒体的合作，不断加大就业和社会保障事业发展的宣传力度，引导全社会理解、关心和支持就业和社会保障事业的发展。

　　（二）加大政府投入和政策扶持力度

　　进一步加大市、区县两级财政对就业和社会保障事业的投入力度，重点确保规划涉及的重要项目的资金投入。通过工商、税收等政策扶持，鼓励人力资源服务业企业、初创期企业发展。在财政预算中安排就业专项资金用于促进就业工作。建立财政对社会保障的稳定投入机制，实现由补缺性投入向预算性投入转变、由市级财政一家负担向市、区县两级财政共同分担转变。探索通过国资收益、土地出让收入等充实社会保障基金，加快建立基金保值增值机制。

　　（三）推进就业和社会保障法制建设

　　按照突出重点、统筹兼顾的原则，科学合理地制定政府立法工作计划，重点制定人力资源市场、社会保险基金监督等政府规章；适时按照法定程序修订《上海市促进就业若干规定》、《上海市劳动合同条例》及本市多项社会保险制度的地方性法规和政府规章。扩大立法工作的公众参与程度，探索建立对地方性法规和规章的事前意见征询制度。建立规范性文件施行后的情况评估制度，及时废止或修改已不适合发展需要的相关文件。

　　（四）加强系统自身建设

　　完善干部教育培训体系，制定系统的培训计划，大规模培训各级各类干部和专业技术人员，努力建设一支勤政、廉洁、务实、高效的就业和社会保障干部队伍。加强系统领导班子和领导干部能力素质建设，形成正确的考核导向和用人导向，营造干事创业的良好风气。完善三重一大及各项决策制度，建立重大决策风险评估机制，建立宏观决策数据库，进一步加强重大决策、重点项目决策的科学性和系统性。进一步规范行政执法行为，提高执法人员的专业化水平。加强政风行风和精神文明建设，努力实践五个全（全系统实行首问责任、全方位推进网上服务、全免费提供宣传资料、全天候接受电话咨询、全覆盖规范窗口办事）的服务承诺，不断提高就业和社会保障公共服务水平。

　　（五）加强规划的落实、监测与评估

　　根据本规划，制定促进就业、社会保障、劳动关系、信息化建设等各类相关具体规划，并将本规划的实施与各部门、各区县的年度工作计划目标相结合，使规划确定的目标、任务得到有效落实。将本规划确定的十二五主要目标纳入各部门、各区县的绩效考核范围，逐年逐项分解落实。做好规划及相关信息的公开和宣传工作，让社会公众通过法定程序和渠道参与规划的实施和监督。组织开展规划评估，2013年进行中期评估，2016年进行终期评估。

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