市国资委印发关于推进市国资委管理企业全面预算管理工作的意见2011年05月27日

沪国资委评价[2011]189号

关于印发《关于推进市国资委管理企业全面预算管理工作的意见》的通知

各委管企业：

　　为推进市国资委委管企业(以下简称企业) 的全面预算管理工作，推动企业财务预算与经营预算、资本预算的结合，充分发挥全面预算的资源整合功能，提升企业运行效率，根据《中华人民共和国企业国有资产法》、《企业内部控制基本规范》等法律法规，我们研究制定了《关于推进市国资委管理企业全面预算管理工作的意见》，现印发给你们，请结合实际，认真遵照执行，并及时反馈执行中有关情况。

上海市国有资产监督管理委员会

二一一年五月二十五日

关于推进市国资委管理企业全面预算管理工作的意见

　　为推进市国资委委管企业(以下简称企业) 的全面预算管理工作，充分发挥全面预算的资源整合功能，优化企业资源配置，提升企业运行效率，根据《中华人民共和国企业国有资产法》、《企业内部控制基本规范》等法律法规，以及市委、市政府《关于进一步推进上海国资国企改革发展的若干意见》，现就加强企业全面预算管理工作提出以下意见：

　　一、全面预算管理是提升企业经营管理的主要手段

　　（一）充分认识全面预算管理是实现企业战略目标的需要

　　全面预算是指企业对一定时期的经营活动、投资活动、财务活动等作出的预算安排。全面预算作为一种全方位、全过程、全员参与编制与实施的预算管理模式，凭借其计划、协调、控制、激励、评价等综合功能全面贯彻于企业的经营战略。在战略实施过程中，通过全面预算相关指标作为战略执行管控的基准和参照，通过全面预算管理合理配置企业的人、财、物等内部资源，通过全面预算的有效考核来保证企业战略目标的实现。因此，全面预算管理的过程就是企业战略目标分解、实施、控制和实现的过程。

　　（二）充分认识全面预算管理是提升企业经营管理水平的需要

　　全面预算通过对总体预算目标的一系列量化、细化的计划安排，通过预算编制、预算控制、预算评价等一系列管理方法，实现对筹资、投资、经营、财务等各项活动全方位控制，实现对企业生产经营活动事前、事中、事后的全过程管理。因此，全面预算能够确保企业管理职能的实现，推动企业各项内控机制和内部管理制度的完善，控制企业日常的经营风险，推进企业经营管理水平的提升。

　　（三）充分认识全面预算管理是国资国企发展的需要

　　当前，国资国企改革正在加快推进，国有企业逐步走向市场化、证券化，同时企业面临的经营环境日趋复杂、行业竞争加剧，需要企业创新管理手段，提高精细化管理程度，达到现代企业的管理要求。因此，通过建立起符合企业特点的全面预算管理体系，有效整合企业资源，提升公司治理能力，解决企业经营分散、效率低下、管理粗放、风险事项反应迟缓等问题是国资国企发展的有效途径。

　　（四）抓住机遇加快推进全面预算管理工作

　　经过新会计准则的执行、财务风险预警体系的建立、年度财务决算评价等一系列工作的推进，企业在财务信息质量方面有了很大的提高，开展全面预算管理工作已经具备了一定的基础条件。企业在目前的财务预算基础上，已经在逐步探索全面预算管理这项工作，但需要进一步明确全面预算工作的要求和目标，抓住机遇加快推进全面预算管理工作。

　　二、明确全面预算管理工作推进的原则

　　企业在推进全面预算管理工作中，应遵循以下原则：

　　（一）积极性原则。企业领导层应高度重视全面预算管理工作，制订全面预算管理推进工作的长期目标及每年的工作计划，积极推进相关具体工作的开展。

　　（二）重要性原则。推进全面预算管理工作要结合企业当前的战略发展目标及风险管理的需要，确定全面预算管理工作推进的重点单位，循序渐进的开展全面预算管理工作。

　　（三）综合性原则。在全面预算管理推进过程中，需要将企业内部各项经营管理活动与全面预算管理有机融合，协调运作，最终实现企业经营管理目标。

　　三、三年基本完成全面预算管理的推进工作

　　各企业应根据自身的战略规划、风险管理目标以及实际情况，逐步推进全面预算管理工作，用三年时间基本建成全面预算管理体系并顺利实施。具体步骤为：

　　2011年，各企业应通过制订推进方案、建立预算组织体系、强化制度建设、完善报告体系等措施做好全面预算管理保障体系的建设工作，完善经营预算、财务预算、投资预算、筹资预算等体系；同时，产业类企业先行试点全面预算管理工作；

　　2012年，各企业应基本完成企业全面预算管理框架体系的建设；

　　2013年，各企业应对全面预算管理模式进行进一步完善。

　　四、突出全面预算管理的工作重点

　　推进全面预算管理工作，企业应重点抓住预算编制、预算执行、预算评价三个关键环节。

　　（一）预算编制应紧紧围绕企业发展战略目标

　　预算编制是将企业战略转化为短期的、具体的、可行的、量化的预算目标及指标体系的过程。各企业应结合企业实际状况，建立统一的预算编制方法，通过设计适应于企业行业特点、组织特点及管理需求的预算编制体系，增强预算编制与实际经营结果对比反馈的可操作性。

　　1、目标衔接

　　企业应当围绕战略规划、经营计划，并对照先进企业的发展状况，确定符合企业发展要求的预算目标。预算目标既要符合企业的发展要求，又要充分考虑企业现实的经济基础和管理基础；既要符合企业的实际情况，又要积极发挥各预算单位的能动性、积极性。

　　一是预算目标与战略目标保持衔接。企业的预算目标要紧紧围绕企业的战略目标，使企业的战略目标得到具体落实。企业通过预算目标实施，要提高对战略目标的认识，更好发挥战略协同效应，不断强化自身特有的竞争优势，并最终实现既定的战略目标。

　　二是总体预算目标与个体预算目标保持衔接。在总体目标层层分解到个体目标过程中，企业应充分考虑个体之间的差异和潜能，为个体制定具体可行的预算目标，使个体产生利益动力和责任约束，保证总体目标的实现，并最大限度地发挥个体的积极性，激励个体通过努力来实现预算目标，实现个体贡献的最大化。

　　三是各项预算之间保持衔接。全面预算应包括经营预算、资本预算、筹资预算和财务预算等。各企业应结合自身的经营特点，围绕企业战略目标，以经营预算为基础，延伸到成本、费用、资金收支、投资、筹资和分配等经营活动的各个方面，最终形成财务预算；在完成资金预算、成本预算、费用预算等专项预算目标的基础上，最终实现全面预算总目标。

　　2、目标细化

　　目标细化可增强预算的可操作性和约束力。为使全面预算管理有效执行，首先要将预算目标予以细化。细化是预算目标分解、执行、分析和考核的重要基础，也是提高全面预算执行效率的重要前提。

　　一是目标要细化。企业应结合自身特点，最大限度地细化预算目标，包括将预算的制度、责任、指标、定额和费用等各方面进一步细化。确保预算目标细分至每个最小的经济单元，确保目标明确，从而提高预算执行效率。

　　二是资源要细化。通过全面预算管理，对人力、物力、财力等一系列资源进行细化管理，实现优化和整合各项资源配置。根据细化的目标，企业将资源分配到各中心、部门、员工和产品，确保企业人力、设备、资金等各项资源的平衡和统筹利用，从而实现资源有效配置的预算目标。

　　三是责任要细化。企业应根据细化分解的目标，结合企业实际状况，建立多层次责任中心。明确各责任中心的经济活动目标，明确界定各责任主体的权、责、利，使责任主体产生利益动力和责任约束，以充分调动各企业、部门和员工的积极性。

　　3、目标量化

　　全面预算目标分解的核心是对各项预算目标予以量化，建立预算管理指标的标准化体系。目标量化要突出效益，突出重要性、突出积极性、突出长远性。

　　一是量化要结合先进与历史。企业应充分了解企业自身的运作情况，结合企业以前年度的基础数据、管理水平、协作能力、生产周期、产品结构、技术装备水平和劳动力等情况，同时对照同行业的发展趋势、行业内先进企业的经营状况，科学的设定量化标准。

　　二是量化要结合当前与长远。在量化过程中，企业应结合企业的中长期规划，既要保证企业当前经营目标的实现，又要兼顾企业长远的战略实施。

　　三是量化要结合客观与主观。企业在目标量化时，既要尊重客观规律，考虑企业客观的经营状况；又要发挥主观能动性，考虑调动个体的积极性以实现既定的目标。

　　预算编制是凝聚资源、凝聚优势、凝聚智慧，实现企业战略目标的过程。预算编制也是统一思想，提高对预算目标认识的过程。预算目标应成为集团全体企业、部门、员工理解并为之共同努力的方向。

　　（二）预算执行重在刚性，但不僵化

　　全面预算管理要有效发挥作用，核心是要保证预算的刚性执行。准确合理的预算本身并不能改善企业经营管理，提高经济效益，只有认真严格执行预算，才能真正达到全面预算管理的控制目的。

　　1、预算内的授权执行，预算外的严格控制

　　企业在建立规范的预算审批授权基础上，应优化工作程序，提升管理效率，减少预算内项目执行的障碍。对于预算内事项，保证预算内项目的执行程序均与授权审批的预算内容一致，不允许调剂使用（串项使用）；对于超预算或预算外事项，企业应建立相关制度和审批流程，预算的调整、预算的细化、量化，都要按照严格的审批程序操作，并且预算外事项在编入预算后，才能予以执行，坚决杜绝违规操作。

　　2、创新方法，有效监控预算执行状况

　　企业应当建立预算执行实时监控制度和预算执行内部报告制度，及时掌握预算执行动态及结果。

　　一是企业应建立一套预算执行情况的监管、分析、警示制度。当预算执行偏离预算目标超过5%时，能及时发出预警或警示信号, 可以迅速地发现问题并及时采取相应的解决措施，从而规避与化解潜在的风险，最终实现预算目标。

　　二是企业应建立特殊情况下的主动应对措施。一旦企业的战略、外部环境发生重大变化以及出现突发事件，可能对企业的经营带来重大影响时，企业应及时对预算目标反馈、修订和优化，或制定追加预算调整程序，为特殊情况提供应急渠道。

　　三是企业应客观、动态地反映预算执行情况。通过现代电子信息技术等手段控制和监控预算执行情况，提高预算执行的预警及应对水平。企业应发挥信息技术的优势，以信息化手段监控预算执行，防止人为调节，保证预算流程严格规范执行。

　　３、预算的有效执行需要全体员工共同参与

　　全面预算管理是全过程、全方位、全员的预算管理，全体员工的全面投入，才能发挥全面预算的作用。全面预算管理制度成功与否的关键是要有良好的预算环境、企业文化和人员素质。因此，预算执行中没有任何特殊性，各级决策人员和执行人员应全部落实预算执行，各级领导、各级负责人、各岗位员工均要按照制度和规定执行预算，保证预算执行的刚性。

　　（三）预算评价是不断提升预算管理水平的主要手段

　　在预算管理循环中，预算评价是承上启下的关键环节，在预算控制中发挥着重要作用。预算评价工作是检视预算编制水平、执行能力的途径，对于发挥预算功能、增强预算刚性、强化预算执行、确保预算目标实现具有重要作用。

　　第一是对预算执行过程的实时评估。通过对预算执行的实时评价，可随时发现和纠正预算执行的偏差，从而实现过程中的控制，有助于企业预算目标的顺利完成。

　　第二是对预算执行效果的事后评价。通过对预算执行效果的评价，既可以反映企业总体的经营业绩，又可以反思预算目标的合理性和战略规划的合理性；预算效果评价也是企业编制下期预算，完善并优化整个预算管理系统的依据。

　　第三是预算评价结果与企业业绩考核工作有效结合。以企业内部管理为核心的预算评价工作，应与企业绩效考核工作有效结合。在全面预算管理体系中，企业应制订与年度经营目标相关联的评价指标，建立有效的激励奖惩制度，以此推进全面预算更好的执行。预算评价指标体系应包括财务指标和非财务指标，指标的设定要突出与战略目标的联系，要具备可控性、可实施性、简明性、可信性、可衡量性，并以经审计后的财务决算为依据进行评价。对预算执行结果超过原预算目标上下10%时，各企业应从预算编制、预算执行等环节，全面客观地分析差异的原因。通过分析，找出问题，加强整改，不断提高预算管理水平。

　　五、建立推进全面预算管理工作的保障措施

　　(一)制订全面预算管理工作推进方案

　　各企业应根据市国资委总体工作要求，并结合企业规模、行业特点、管理现状等，制订全面预算管理工作的推进方案。全面预算管理工作2011年要列入董事会（或类似权力机构）及专业委员会或企业预算领导小组重点事项进行讨论和研究。

　　推进全面预算管理工作方案中应当明确分年度目标、各阶段工作重点、推进的范围、推进的时间进度，明确预算管理工作机构和人员配备情况；明确全面预算管理推进的责任人和任务等。

　　（二）加强对全面预算管理的组织

　　建立健全预算管理组织体系，是有效开展全面预算管理工作最重要的基础和保障。企业应建立健全全面预算的组织体系，明确各环节授权审批程序和工作协调机制。

　　一是完善全面预算管理的决策体系。企业应结合公司法人治理结构的要求设立预算管理委员会；未进行董事会试点的企业应设立预算领导小组。预算管理委员会或预算领导小组职责包括：审定企业预算目标，协调解决预算编制和执行中的重大问题，并对预算执行结果进行评价等职责。

　　二是明确全面预算管理的执行体系。各企业应明确指定全面预算执行管理工作机构。预算执行管理机构应负责制订预算管理办法、组织预算的编制、汇总、审核、控制和分析等职责。预算执行体系应包括各预算执行单位。各预算执行单位要配备充足的预算管理人员，负责企业全面预算工作的推进和协调管理工作。

　　三是健全全面预算管理的监督体系。各企业应建立和完善预算管理的监督机制，充分发挥企业财务总监对预算执行的监控作用，发挥内审机构对各单位预算执行的审计和评价作用，发挥监事会对预算管理工作的监督作用。

　　（三）加强全面预算管理制度的建设

　　企业应根据自身的行业特点及管理要求，建立全面预算管理的相关制度，规划预算流程及编制操作手册。

　　全面预算管理制度应当包括以下内容：组织体系的构成及职责分工、审批授权制度、全面预算管理的工作流程文件（涵盖预算编制、预算执行、预算分析等各个环节）、预算管理的监督制度、预算管理的指标体系等。

　　企业应通过全面预算管理制度的建立来推动企业内控制度的完善，推动企业全面风险管理体系的建立。全面预算管理制度应与企业其他内控管理制度相互衔接、相互制约。在推进全面预算管理过程中，企业应进一步完善各项决策制度、资金管理制度、风险管理制度、物资采购制度、信息化制度等，以推动总体内控机制的健全和完善。

　　（四）完善预算报告体系

　　企业应根据市国资委有关要求，合理安排预算报告制度，保证预算报告内容的系统性和及时性。企业董事会及专业委员会或预算领导小组应定期听取企业的预算报告。预算报告体系中应包括专项预算执行报告和全面预算情况报告，各预算单位应按规定的要求编制预算报告，使企业各级管理者能够深入分析各预算单位的经营状况和预算执行情况。

　　（五）做好全面预算管理的宣传和推动工作

　　全面预算管理的特点是全员、面广、要求高。因此，企业所属各级企业的领导要高度重视，积极推进全面预算工作。企业应通过培训、轮训、讲座等形式，加强预算管理工作的宣传、提升对全面预算管理的认识，掌握全面预算管理的要求和规则，为全面预算管理工作的推进做好各项准备。同时，要加强对预算管理相关人员的专业指导，加强理论研究，做好知识储备和更新工作。此外，还应借鉴国外先进对标企业的理念和经验，促进企业全面预算管理水平的提高。

　　企业应加强与市国资委的交流和沟通，及时报告全面预算管理中出现的重大情况和问题。市国资委将加强主动联系和沟通，了解全面预算工作推进的进程和实施效果，帮助企业及时解决存在的问题，并将好的经验在企业加以推广。

　　请根据本意见的要求，在2011年6月30日之前将全面预算管理工作推进方案报送我委。