市政府办公厅转发市财政局等关于完善本市政府卫生投入政策实施意见的通知2012年04月28日

沪府办发〔2012〕23号

上海市人民政府办公厅转发市财政局等五部门关于完善本市政府卫生投入政策实施意见的通知

各区、县人民政府，市政府各委、办、局：

　　市财政局、市发展改革委、市民政局、市人力资源社会保障局、市卫生局《关于完善本市政府卫生投入政策的实施意见》已经市政府同意，现转发给你们，请认真按照执行。

　　上海市人民政府办公厅

二○一二年四月十七日

关于完善本市政府卫生投入政策的实施意见

　　根据财政部、国家发展改革委、民政部、人力资源社会保障部、卫生部《关于完善政府卫生投入政策的意见》（财社〔2009〕66号）和《中共上海市委、上海市人民政府关于贯彻⟨***、***关于深化医药卫生体制改革的意见⟩的实施意见》（沪委发〔2011〕10号）、《上海市深化医药卫生体制改革近期重点实施方案》（沪府发〔2011〕18号），现就完善本市政府卫生投入政策提出实施意见如下：

　　一、完善政府卫生投入的基本原则

　　（一）坚持公共公益，完善体制机制。坚持把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，按照保基本、强基层、转机制和打基础、管长远、可持续的要求，完善医疗卫生管理体制、运行机制和政府卫生投入方式，发挥财政资金的主导和激励引领作用，重点支持基本医疗卫生服务体系、基本医疗保障制度和基本药物供应保障体系建设，积极推进公立医院试点改革，实现人人享有基本医疗卫生服务。

　　（二）坚持统筹规划，优化资源配置。按照本市深化医药卫生体制改革的总体目标，在调整、盘活医疗卫生资源存量的基础上，科学制定区域卫生规划，促进医疗卫生资源布局和结构的整合和优化，健全医疗服务和公共卫生服务体系，提高医疗卫生服务的安全、有效、公平和可及性。

　　（三）坚持政府主导，鼓励多元投入。科学界定政府和市场在医疗卫生方面的投入责任，坚持政府在提供公共卫生和基本医疗服务中的主导地位，兼顾供需双方。发挥市场机制，鼓励社会参与发展卫生事业。完善政府主导的多元卫生筹资机制。市、区（县）两级政府卫生投入增长幅度按照国家有关深化医药卫生体制改革的总体要求，高于财政经常性支出的增长幅度，使政府卫生投入占财政经常性支出的比重逐步提高。合理控制卫生总费用增长，调整卫生总费用结构，逐步提高政府卫生投入占卫生总费用的比例，有效减轻居民个人基本医疗卫生费用负担。

　　（四）坚持分级管理，明确投入责任。在科学界定政府间医疗卫生事权的基础上，合理划分市和区（县）政府的医疗卫生投入责任，形成职责明确、分级负担、财力与事权相匹配的政府卫生投入机制。市政府在承担市级医疗卫生事业投入责任的同时，按照基本公共服务均等化的要求，加大对财力困难区（县）的转移支付力度。区（县）政府承担区（县）级医疗卫生事业投入的主要责任。

　　（五）坚持绩效考核，提高投入效率。探索政府购买服务、政府直接补助需方等，促进医疗卫生服务机制转变和效率提高。强化对医疗卫生机构提供医疗卫生服务数量和质量等指标的量化考核，将考评结果与政府卫生投入相结合，建立健全科学合理的政府卫生投入绩效考核评价体系。

　　二、明确政府卫生投入的范围和方式

　　（一）健全公共卫生经费保障机制

　　1.健全基本公共卫生服务保障机制

　　贯彻实施国家基本公共卫生服务项目，根据本市经济发展水平和突出公共卫生问题，调整充实本市基本公共卫生服务内容。基本公共卫生服务所需经费，由政府保障。区（县）政府按照国家和本市基本公共卫生服务项目要求，向辖区内居民提供基本公共卫生服务，并承担主要投入责任。

　　区（县）政府建立健全基本公共卫生服务经费保障机制，调整支出结构，在统筹使用中央专项补助等经费的基础上，确保基本公共卫生服务项目的经费投入，使辖区内居民平等享受基本公共卫生服务。同时，按照医院和基层医疗卫生机构财务制度要求，加强基本公共卫生服务项目成本管理，完善基本公共卫生服务成本核算体系。对医疗卫生机构（包括社会力量举办）提供的基本公共卫生服务所需经费，根据其提供基本公共卫生服务项目的数量、质量，通过全面考核评价，并结合基层医疗卫生机构收支两条线管理、公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资改革等要求，以及基本公共卫生服务成本，采取预拨和考核清算相结合、政府购买服务等方式予以补助。

　　2.健全重大公共卫生服务保障机制

　　全面完成国家重大公共卫生服务项目任务。根据本市重大疾病预防控制需要和财力可能，逐年开展本市新增确定的新生儿疾病筛查、社区居民大肠***筛查、60岁以上老人接种肺炎疫苗等重大公共卫生服务项目，并适时调整本市重大公共卫生服务项目。

　　按照事权划分原则，重大公共卫生服务所需经费分别由市、区（县）政府根据项目管理要求予以补助。各级政府结合中央专项补助经费，合理安排结核病、艾滋病等重大疾病防治、国家免疫规划等重大公共卫生服务项目所需经费。同时，加强重大公共卫生服务项目管理和考核评价。

　　对突发性重大公共卫生事件应急处置所需经费的落实，按照市政府规定和财政应急保障预案执行。

　　3.健全专业公共卫生机构保障机制

　　在整合优化机构、人员和设备配置的基础上，建立健全疾病预防控制、健康教育、妇幼卫生、精神卫生防治、应急救治、采供血、卫生监督、计划生育等专业公共卫生服务网络。市、区（县）政府所辖专业公共卫生机构所需基本建设、设备购置等发展建设经费，由同级政府根据公共卫生事业发展需要足额安排；所需人员经费、公用经费和业务经费，根据人员编制、经费标准、服务任务完成及考核情况，由同级政府预算全额安排。结合职能定位，清理规范专业公共卫生机构收费。按照规定取得的收入，根据国库集中收缴制度规定，及时足额上缴国库或财政专户，纳入部门预算管理；探索实行专业公共卫生机构收支两条线管理。

　　（二）完善基层医疗卫生机构和公立医院补助政策

　　1.完善对政府举办的基层医疗卫生机构的补助政策

　　完善政府举办的基层医疗卫生机构收支两条线管理办法和医保总额预付支付方式。区（县）政府按照本市相关规定，进一步加强基层医疗卫生机构收支两条线管理。

　　政府举办的基层医疗卫生机构基本建设和设备购置等发展建设支出，由区（县）政府根据基层医疗卫生机构发展建设规划统筹安排。

　　政府举办的基层医疗卫生机构，要合理组织开展基本医疗服务和公共卫生服务，所取得的收入，要按照收支两条线管理规定全额上缴。所需人员经费和业务经费等运行成本，通过服务收费和政府补助补偿。政府补助数额，按照核定任务、核定收支、绩效考核补助的办法核定。

　　区（县）政府要严格界定政府举办的基层医疗卫生机构服务功能，根据服务能力、辖区人口等情况，核定年度基本医疗服务和公共卫生服务任务。

　　根据核定的基本医疗服务和公共卫生服务任务，综合前几年医疗卫生服务收入情况，以及预计影响医疗卫生服务收入的相关因素，核定经常性收入。核定经常性支出方面，人员经费按照实施绩效工资有关规定核定；业务经费按照合理、必需的原则，根据基层医疗卫生机构提供的基本医疗和公共卫生服务的数量、质量和服务成本（剔除人力成本）等，综合前几年支出情况核定。在核定业务经费时，要充分考虑基层医疗卫生机构实施基本药物制度等合理的减收因素，以及实施家庭医生制度等改革性工作所需经费。核定的基层医疗卫生机构所需人员经费和业务经费等经常性支出，由区（县）政府根据收支两条线管理办法，结合医保总额预付资金和政府补助统筹安排。

　　在全面完成核定的基本医疗服务和基本公共卫生服务任务，并对患者满意度、居民健康改善状况等进行综合绩效考核的基础上，由各区（县）政府健全基层医疗卫生机构绩效考核体系，加强绩效考核，考核结果作为政府投入的重要依据，提高政府投入的效率和效益。

　　各级政府相关部门要根据收支两条线管理和医保总额预付办法，按照进度及时拨付资金，确保基层医疗卫生机构正常运行。

　　2.完善对公立医院的补助政策

　　以转变机制、体现公益为重点，把增加投入和转换机制相结合，进一步健全公立医疗机构法人治理结构，完善公立医院补偿机制，稳步推进本市公立医院改革。

　　对符合区域卫生规划的公立医院基本建设、大型设备购置、重点学科建设等发展建设支出，经专家论证和有关部门批准后，所需经费由同级政府根据项目轻重缓急和承受能力，逐年统筹安排。

　　各级政府对公立医院按照规定承担的公共卫生任务给予专项补助；按照服务成本，保障政府指定的紧急救治、救灾、援外、支农、对口支援等公共服务经费。

　　改革以药补医机制，控制医药费用的不合理上涨。以公益性为导向，以服务成本为基础，通过适当调整医疗服务价格、完善医保支付制度、增加政府投入等多种措施，发挥政府投入的正向激励和导向作用。探索对中医院（民族医院）、传染病医院、精神病院、职业病防治院、妇产医院、儿童医院、康复医院和老年护理医疗机构分类管理办法，在投入政策上予以倾斜。

　　按照卫生部等中央部门与本市共建共管的要求，支持部管医疗卫生机构等的重点学科和基本建设。

　　（三）鼓励社会力量举办的医疗卫生机构

　　政府在保持公立医疗卫生机构适度规模的同时，在平等、公开、规范、有序的基础上，积极研究探索对社会力量举办的医疗卫生机构的政府补助政策和支持方式，鼓励和引导社会资本参与部分公立医疗卫生机构的重组改制。对社会力量举办的医疗卫生机构，除了按照规定享受相应的税收优惠政策，承担政府规定的公共卫生服务任务及政府指令性的突发公共事件应急救治等公共卫生服务任务可以根据规定政府补偿外，对举办医疗资源短缺的（如康复、老年护理等），政府将在医疗用房建设、设备购置等方面给予一定的扶持。

　　（四）大力支持中医药事业发展

　　继续贯彻《上海市人民政府关于进一步加快上海中医药事业发展的意见》，各级政府要大力支持和促进中医药事业的健康发展，不断完善促进中医药事业发展的投入政策，落实加快本市中医药事业发展所需经费，把上海建设成为国内领先的中医药服务、继承和创新、现代化和国际化的重要基地。

　　（五）完善医学科研、教育、学科建设、人才培养投入机制

　　以总体规划、集成优势、突出重点、整体提升为原则，整合资源、完善制度。按照分层次、分类型建设规划的要求，支持临床医学中心和医学重点学科以及医学领军人才、学科带头人、优秀青年医学人才培养；支持推进高层次医学研究机构、转化医学和医学知识服务平台建设，提高上海医学的自主创新能力；支持住院医师、全科医师、专科医师规范化培训，完善临床医师培养体系，提升医疗卫生机构医务人员的技术水平；支持乡村医生队伍建设。

　　加大对公共卫生、全科医学、中医学、康复、护理、药学、院前急救、卫生管理、医学信息等薄弱领域的人才培养投入力度。

　　（六）促进建设以居民健康档案为核心的卫生信息化系统

　　各级政府要按照本市卫生信息化总体建设规划，支持基于居民电子健康档案的卫生信息化和上海健康信息网络平台建设，实现公共卫生、医疗服务、卫生管理等各个系统互联互通，发挥医药卫生信息化的基础性作用，推动卫生服务模式创新和管理水平提升。

　　（七）落实基本医疗保障补助政策

　　按照广覆盖、保基本、多层次、可持续的要求，继续支持有关部门稳步扩大医保覆盖面，落实和完善政府对新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险的补助政策，逐步提高医疗保障水平，缩小不同制度之间、城乡之间待遇差距，形成各类基本医疗保险制度合理的待遇梯度。完善各类医疗互助保障和城乡医疗救助制度，进一步加大医疗帮困和救助力度。支持老年护理保障制度的建立。

　　市与区（县）政府共同支持基本医疗保障体系的建设。城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗、医疗救助等各项医疗保障的政府补助经费，由市与区（县）政府按照规定分级负担。完善新型农村合作医疗制度，全面落实区（县）级统筹。提高新型农村合作医疗的筹资水平，逐步达到城镇居民基本医疗保险的人均筹资水平。市政府对经济薄弱地区新型农村合作医疗给予重点补助，对经济薄弱地区城乡医疗救助给予适当补助。完善新型农村合作医疗以奖代补的市级投入办法，提高财政资金使用效率。对医疗保障经办机构开展工作所需必要经费和应由政府承担的基本建设投资，由同级政府安排。

　　（八）保障基本药物制度实施

　　基层医疗卫生机构全面实施基本药物零差率销售，并逐步提高各级公立医院基本药物的使用比例。在实施医保总额预付制的基础上，由各区（县）政府结合社区卫生服务收支两条线管理要求，统筹平衡，合理补偿，确保政府举办的基层医疗卫生机构正常运转。完善药品储备制度，保障临床必需、不可替代、用量不确定、不常生产的药品生产和供应。政府建立的非营利性药品集中招标采购机构所需必要经费，由政府予以保障。

　　（九）完善食药品监督管理和安全保障体系建设

　　加大食品和药品监督管理能力建设投入力度，支持食品、药品、医疗器械标准的建立和完善，支持食品、药品、医疗器械基层质量监管网络建设，支持食品、药品现场快速检测和监测平台建设，保障食品和药品安全检验检测、监督执法、突发事件以及重大事故应急处置工作所需经费。

　　三、加强对政府卫生投入的管理监督

　　（一）认真落实政府卫生投入政策。各级财政、发展改革、卫生、人力资源和社会保障、民政等部门要按照有关规定，进一步落实政府卫生投入政策。政府卫生投入和各项医疗保障资金，要依据合法科学、公开公正、规范透明的原则进行分配和使用，并依法接受人大、审计等部门和社会的监督。

　　（二）进一步强化财政资金监管。深化部门预算、国库集中支付、政府采购等支出管理改革，强化政府卫生投入事前、事中和事后全过程监管；充分发挥会计师事务所等有资质的社会中介组织的审计监督作用；建立健全监测评估制度，采取绩效考评等方法，公开考核结果，接受各方监督；建立和完善财政资金使用安全性、规范性和有效性的监管机制，提高财政资金使用效率。

　　（三）严格规范专项资金支出管理。政府专项补助支出应按照国家和本市专项资金管理要求，纳入政府专项补助项目库管理。资金支付按照财政国库管理制度有关规定执行，以加快项目资金使用进度并对资金流向进行监控。采购项目根据《中华人民共和国政府采购法》以及本市政府采购集中采购目录和采购限额标准等有关规定，实行政府采购。医院重点学科建设项目通过公开招标等政府采购方式实施。

　　对基本建设工程项目，严格按照《中华人民共和国招标投标法》、《***关于投资体制改革的决定》、《基本建设财务管理规定》和本市政府投资项目管理的要求，严格程序、规范管理、加强监督。社会力量举办的非营利性医疗机构的基本建设项目，也纳入本市基本建设程序管理。

　　（四）强化预算约束及财务管理。严格执行《医院财务制度》、《医院会计制度》、《基层医疗卫生机构财务制度》、《基层医疗卫生机构会计制度》等，加强财务管理，强化预算约束、成本核算与控制。深化公立医院收入分配制度改革，实行不直接与医疗服务收入挂钩的医院工资总额预算管理制度和以岗位工作量、服务质量等为基础的内部分配制度。严格财务集中统一管理，加强资产监管，建立健全内部控制，实施内部和外部审计制度。按照规定设置总会计师，逐步实行总会计师委派制度。加强财务监督，确保应缴入国库或财政专户的资金及时应缴尽缴。对挤占挪用政府补助资金以及未按照国家和本市有关规定使用资金、造成资金损失浪费的单位和个人，按照有关法律法规严肃处理。

　　规范公立医疗机构举债和投融资管理。严格禁止基层医疗机构的贷款行为；严格限制公立医院贷款行为。公立医院贷款必须经主管部门批准，未经批准，不得擅自贷款或用自有资金进行基本建设和大型医用设备购置。全面清理现有投资项目，未经批准，公立医疗机构不得开展对外投资。

　　上海市财政局

　　上海市发展和改革委员会

　　上海市民政局

　　上海市人力资源和社会保障局

　　上海市卫生局

　　二○一二年三月十二日