市财政局关于推进本市财政资金统筹使用的通知2015年09月17日

沪财预[2015]117号

市级各预算主管部门、各区县财政局：

　　为贯彻落实《***关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》（国发〔2015〕35号），进一步优化财政资源配置，提高财政资金使用效益，完善预算管理制度，促进经济社会持续健康发展，按照预算法和国家有关规定，现就推进本市财政资金统筹使用有关工作通知如下：

　　一、推进财政资金统筹使用的总体目标和主要原则

　　推进财政资金统筹使用，避免资金使用碎片化，盘活各领域沉睡的财政资金，把零钱化为整钱，统筹用于发展急需的重点领域和优先保障民生支出，增加资金有效供给，是创新宏观调控方式的重要内容，也是用足用活积极财政政策的关键举措。

　　（一）总体目标

　　推进财政资金统筹使用要与深化财税体制改革结合起来，统筹考虑预算管理制度、中期财政规划、事权与支出责任划分等改革。以问题为导向，坚持改革创新，大力推进财政资金统筹使用，不断提高财政资金使用效益，促进经济社会持续健康发展。近期目标是：盘活各领域财政沉淀资金取得明显进展，初步建立财政资金统筹使用机制，促进稳增长、调结构。长远目标是：财政资金统筹使用机制更加成熟，将所有预算资金纳入财政部门统一分配，做到预算一个盘子、收入一个笼子、支出一个口子，促进财政资金优化配置，推动建立现代财政制度。

　　（二）主要原则

　　全面统筹。通过统筹使用各类资金、盘活用好结转结余资金、加快预算资金下达执行等，构建推进财政资金统筹使用的总体框架。

　　分层推进。以项目、科目、部门、政府预算体系、跨年度预算、各类收入、增量与存量、编制与执行等为切入点，有序推进财政资金统筹使用。

　　远近结合。既要立足当前，解决目前预算执行偏慢、财政存量资金规模居高不下的突出问题，把盘活的资金统筹安排使用；又要着眼长远，进一步加大各类资金整合力度，完善政府预算体系。

　　改革创新。既要善于总结和推广已有的成功经验和做法，用改革创新方法推进财政资金统筹使用；又要通过推进财政资金统筹使用，促使各级政府和部门主动作为，推进简政放权、放管结合、转变政府职能。

　　依法依规。既要严格按照预算法及有关法规规定，推进财政资金统筹使用；又要支持市级预算主管部门、区县财政先行先试，推动修改相关的预算资金、专项资金管理办法。

　　二、推进财政资金统筹使用的主要措施

　　（一）推进项目资金的统筹使用

　　做好项目前期准备。提前做好项目可行性研究、评审、招投标、政府采购等前期准备工作，确保预算一旦批复或下达，资金就能实际使用。

　　加快项目预算批复和下达。预算经同级人大批准后，要按照规定时间及时批复、下达并拨付资金。加快据实结算项目下达进度，一般采取当年列入部门预算或上半年预拨、下年清算的方式。强化年度预算理念，项目跨年度实施的，根据资金需求情况分年下达预算。

　　建立项目动态调整机制。实时***了解项目执行情况，项目预算执行进度较慢的，同级财政可按一定比例收回资金，统筹用于经济社会发展急需资金支持的领域。

　　加强项目库管理。发挥项目库的基础支撑作用，对没有进入项目库的项目一般不得安排预算；规范项目设置，做细做实项目库，全面反映项目的执行单位、历年预算安排、结转结余资金、绩效评价结果等情况；实施项目全周期滚动管理，逐步完善项目退出机制。

　　（二）推进重点科目资金的统筹使用

　　重点推进科技、教育、农业、医疗卫生等重点科目资金的统筹，既要统筹安排当年预算资金，也要加快消化历年结转结余资金。

　　加快推进科技资金优化整合。建立健全科技创新财政投入宏观决策和部门协调机制，根据科技创新中心建设目标、政府科技管理职能定位和科技创新客观规律，整体规划和重构本市财政科技计划（专项）布局，形成基础前沿类科技计划、科技创新支撑计划、技术创新引导专项、创新创业人才专项、创新环境建设专项、面向重大战略任务的市级科技重大专项等科技计划（专项）体系。

　　推进教育资金优化整合。按照事权与支出责任相匹配的原则，积极推进基础教育资源配置标准化、均等化，加大市级财政转移支付力度，缩小区县财政投入差距，促进城乡基础教育均衡发展。

　　推进涉农资金优化整合。深入推进各个层面的涉农资金整合统筹，逐步将涉农资金整合为农业综合补贴、都市现代农业发展、农村改革和发展、农业生态和农产品安全，农村村庄改造，科技兴农等六类，创新涉农资金管理使用机制。

　　推进医疗卫生资金优化整合。将新型农村合作医疗和城镇居民医疗保险补助资金整合为城乡居民医疗保险补助资金，并实行统一管理。逐步推进医疗卫生领域资金整合，进一步优化支出结构，重点支持医疗保障、公共卫生、医疗服务等领域。

　　贯彻落实重点支出安排要求。按照国家清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项的相关规定，对相关领域支出根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排，优先保障，不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。

　　（三）推进部门资金的统筹使用

　　推进部门内部资金的统筹使用。对部门内支持方向、扶持对象和用途相近的专项资金，予以归并整合。严格控制新设专项资金，今后无特殊需要不新设专项资金，部门承担的新工作、新任务需专项支持的，首先通过优化调整现有相关专项资金支持内容等方式，在存量资金中解决；确需新设的，部门提出可行性论证报告，设定具体任务和预期绩效目标，报同级政府批准设立。整合后继续保留的专项资金，加强规范管理，逐项制定或完善专项资金管理办法，并严格按照管理办法分配使用。同时，逐步建立健全专项资金评估和退出机制。

　　推进跨部门资金的统筹使用。加强跨部门资金的清理整合，对同一工作事项，原则上应按照部门职责分工，明确由一个部门负责，资金相应列入其部门预算；确需分解为由多个部门负责的，应按照项目和资金性质明确牵头部门，制定统一的资金管理办法，并按照部门预算管理规定分别列入各自部门预算。

　　（四）推进政府预算体系的统筹协调

　　加大政府性基金预算转列一般公共预算的力度。贯彻落实国家要求，从2016年1月1日起，将政府住房基金、无线电频占费等政府性基金转列一般公共预算。上述基金转列后，支出仍主要用于或专项用于安排相关支出；收入规模增加的，支出规模原则上相应增加。进一步完善政府预算体系，按照国家统一部署，对政府性基金预算中未列入政府性基金目录清单的收入项目（除***批准的个别事项外），逐步调整转列一般公共预算，并统筹使用。

　　推进政府性基金预算与一般公共预算的统筹协调。对暂时保留在政府性基金预算管理的资金，凡符合政府性基金规定用途的预算项目，原则上首先通过政府性基金预算安排，一般公共预算可不再安排或减少安排，充分发挥政府性基金预算对特定公共基础设施和公共事业发展的支持保障作用。对政府性基金预算结转资金规模超过该项基金当年收入30%的部分，应补充预算稳定调节基金统筹使用。

　　推进国有资本经营预算与一般公共预算的统筹协调。研究国有资本经营预算调入一般公共预算的方案，探索将国有产权、股权转让收入的一定比例用于补充社会保险基金。除调入一般公共预算外，国有资本经营预算支出范围主要用于解决国有企业历史遗留问题及相关改革成本支出、对国有企业的资本金注入等方面。一般公共预算安排用于这方面的资金逐步退出。

　　推进专项收入统筹使用。按照国家统一部署，逐步取消一般公共预算中以收定支的规定，2016年先行取消城市维护建设税以及矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费和价款、海域使用金等专项收入专款专用，对相关领域支出统筹安排保障。本市新出台的非税收入政策，一般不得规定以收定支、专款专用。

　　（五）推进跨年度预算的统筹协调

　　建立跨年度预算平衡机制。一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。一般公共预算执行中如出现超收，超收收入用于冲减赤字、化解政府债务或补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出等方式弥补；如仍难以平衡的，区县政府应及时向市政府报告。

　　编制政府中期财政规划。重点围绕未来三年的重大改革、重要政策和重大项目，对规划期内重大财政收支情况进行分析预测。政府中期财政规划要与国民经济和社会发展五年规划纲要及相关专项规划、区域规划相衔接，强化政府中期财政规划对年度预算的约束。

　　编制部门中期财政规划。各部门从编制2016年部门预算起，同步滚动编制未来三年部门中期财政规划。部门、行业规划涉及财政政策和资金支持的，要与部门中期财政规划相衔接。

　　（六）推进规范各类收入及其统筹使用

　　加大各类收入统筹使用力度。按照国家统一部署，进一步理顺税费关系，清理、整合和规范政府性基金和专项收入，完善以税收收入为主导、非税收入适当补充的政府收入体系。

　　完善目录清单管理制度。在继续实施政府性基金和本市行政事业性收费目录管理制度的基础上，按照国家统一部署，实施专项收入的目录清单管理，主动向社会公开项目名称、设立依据、征收方式、征收标准以及收入规模等，提高政策透明度，接受社会监督。

　　从严控制设立收入项目。严格按照国家规定和本市高度透明、高效服务，少审批、少收费，尊重市场规律、尊重群众创造的有关要求，从严审批新设行政事业性收费项目，切实减轻企业和社会负担、优化市场环境。

　　（七）推进财政存量资金的统筹使用

　　贯彻落实***、财政部关于盘活财政存量资金的各项要求，全面盘活结转结余资金等各类存量资金。

　　推进结转结余资金的统筹使用。对结余资金和连续两年未用完的结转资金，收回统筹使用。对不足两年的结转资金，要加快预算执行，也可按规定用于其他急需领域，不需按原用途使用的，应按规定报同级财政批准后统筹用于经济社会发展急需资金支持的领域。从严控制一般公共预算结转项目，可不结转的项目不再结转。除国库集中支付结余外，不得按权责发生制列支，已按权责发生制核算的存量资金，要结合当前财政经济形势在两年内使用完毕。

　　建立健全财政存量资金与预算安排统筹结合的机制。从2016年起，对上年末财政存量资金规模较大的部门，原则上相应核减其下年项目支出规模，从严控制新增项目支出；对财政存量资金规模较大且消化不明显的区县，市级财政按一定比例核减对其下年转移支付规模。

　　（八）推进预算编制和预算执行的统筹协调

　　统筹协调预算编制和预算执行工作，既要加强预算编制管理，提高预算编制的科学性和准确性，为预算执行打好基础，又要加强预算执行管理，加快预算执行进度，为预算编制提供重要参考。

　　严格控制代编事项。按照预算法和***的规定，细化预算编制，提高年初预算到位率。各级财政应严格控制代编预算，对确需代编预算的事项，应及时报同级政府批准，并在当年6月30日前下达。对于年初无法落实项目支出具体单位，将预算暂时代编在部门本部的代编项目，预算执行中，应在当年6月30日前细分明确到本部门所属预算单位，逾期未下达的，收回同级财政总预算统筹使用。

　　提高预算完整性。市级财政将对区县的转移支付预计数提前告知区县财政，区县财政应足额编入本级预算，并及时组织实施。严格预算调整，硬化预算约束，年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费等解决外，一般不出台增加当年支出的政策。

　　（九）推进债务资金的统筹使用

　　加强债务资金的预算管理。一般债务资金纳入一般公共预算，由财政部门统筹用于没有收益的公益性项目建设；专项债务资金纳入对应的政府性基金，与该项政府性基金统筹用于对应有一定收益的公益性项目建设。

　　（十）推进转移支付资金的统筹使用

　　优化转移支付结构。建立健全以一般性转移支付为主体，一般性转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度。属于市级事权的，由市级全额承担支出责任；属于市和区县共同事权的，由市和区县共同分担支出责任，市级分担部分可以通过专项转移支付委托地方实施；属于区县事权的，由区县承担支出责任，对财力困难区县，市级财政主要通过一般性转移支付给予支持。

　　从严控制专项转移支付。清理整合已有专项转移支付项目，建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。严格控制新设专项，新设立的专项转移支付应有明确的政策依据、政策目标、政策期限、资金需求和资金用途，需报经同级政府批准。

　　推动地方先行先试。支持区县在推进财政资金统筹使用方面先行先试，对中央和市级财政下达的专项转移支付，区县财政可在不改变资金类级科目用途的基础上，发挥贴近基层的优势，结合本级安排的相关专项情况，加大整合力度，将支持方向相同、扶持领域相关的专项转移支付整合使用。

　　三、加强财政资金统筹使用的组织保障

　　（一）建立统筹协调机制。各级财政和预算部门要高度重视，加强组织领导，切实推进财政资金统筹使用。财政部门要密切关注相关工作进展情况，加强对预算部门的沟通和指导。预算部门要增强大局意识，积极作为，主动配合财政部门加强资金统筹力度，提高财政资金使用效益。

　　（二）建立定期报告机制。各级财政和预算部门要建立信息定期统计制度，认真分析资金整合、预算执行、财政存量资金等有关情况，并及时报送市财政局。

　　（三）建立督促检查机制。各级财政部门要加强财政资金统筹使用工作的检查，督促预算部门严格落实各项措施要求，发现问题及时纠正，建立健全考核指标，对支出进度慢、盘活存量资金不力的区县或部门及时予以通报。

　　（四）建立信息公开机制。除法定***信息外，各级预算部门的预决算都要公开，全面接受社会监督。

　　上海市财政局

　　2015年9月8日