市政府办公厅关于支持本市纯农地区发展的实施意见2015年10月22日

沪府办〔2015〕94号

上海市人民政府办公厅关于支持本市纯农地区发展的实施意见

有关区、县人民政府，市政府有关委、办、局：

　　纯农地区是本市重要的功能区之一，承担着农业生产、生态建设、耕地保护等重要任务。支持纯农地区发展，是缩小城乡差距和统筹城乡发展的一项重要措施。根据市委、市政府《关于推动新型城镇化建设促进本市城乡发展一体化的若干意见》（沪委发〔2015〕2号），并经市政府同意，现就支持本市纯农地区发展提出如下实施意见：

　　一、总体目标

　　贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会和中央农村工作会议精神，围绕加快转变本市农业农村生产生活方式，在现有支农惠农政策的基础上，聚焦纯农地区，坚持以人为本，通过资金扶持、用地优先、制度创新等途径，切实增强纯农地区的内生发展能力。主要实现三个目标：一是多功能都市现代农业加快发展，推动家庭农场等新型农业经营主体健康发展，确保地产农产品有效供给和食品安全，农业劳动生产率和农业综合产出效益不断提高；二是郊区农村人口管理服务水平切实提升，新型职业农民培育和离土农民非农就业工作进一步加强，来沪务农人员规模得到有效调控、结构得到优化；三是农村基本公共服务和人居环境持续改善，有效控制农业面源污染，合理使用化肥农药，纯农地区人居环境基本实现干净、整洁、便利，建成一批各具特色的美丽宜居村庄。

　　二、支持范围

　　结合全市永久性基本农田划定工作，将本区域内拥有永久基本农田且面积达到区域总面积一定比例的镇、村列为纯农地区。

　　在乡镇层面，以永久基本农田面积在行政区划面积中的占比超过20%为标准，有48个乡镇属于纯农地区。在村的层面，以永久基本农田面积在行政区划面积中的占比超过25%为标准，共有624个行政村属于纯农地区（详见***）。这些纯农乡镇和村，覆盖了全市80%的永久基本农田面积，以农业种植业为主要产业，承担了全市80%以上农产品最低保有量生产任务，乡镇、村的人均可支配收入低于全市平均水平。

　　三、支持政策

　　（一）进一步整合支农政策并增加支农资金投入。加快构建合理高效的支农政策统筹整合长效机制，在2015年底前将原来的48项整合为7个专项。整合后的财政支农政策体系要进一步聚焦重点，逐年增加对都市现代农业发展专项、科技兴农专项、农业生态与安全专项的投入。进一步明晰市、区县两级事权和管理责任，职责分工由市里审批、区县实施向区县审批、市级监管转变。2016年起下放都市现代农业专项审批权，不再就单个项目类别设置预算额度，资金切块拨付至区县政府，由区县政府根据实际决定资金用途，市里负责分配资金额度和监督考核。2017年将农业生态与安全专项审批权下放到区县政府，由项目制改为奖补制，市里每年制订目标任务计划，对完成任务的区县政府给予奖励补助。推动纯农地区发展都市现代农业，重点支持粮食生产功能区、农药化肥减量化、蔬菜标准园、粮食烘干能力、农田水利等设施建设。新增的支农资金要向纯农地区新型农业经营主体倾斜，降低纯农地区乡镇用于各个农业项目的配套资金比例直至取消。（牵头部门：市财政局、市农委）

　　（二）加强农村生态保护和建设。加大纯农地区水环境整治力度，完善乡镇、村级河道养护管理机制，推进河道轮疏和养护作业市场化。加强土壤环境保护和综合治理，建立定期调查和监测制度，基本建成土壤环境质量监测网，将纯农地区纳入土壤环境保护优先区域，积极开展土壤污染预防与修复试点示范。结合生态保护红线划定工作，拓展生态补偿范围，调整完善生态补偿转移支付办法。持续增加生态补偿转移支付资金规模，增量资金重点倾斜纯农地区。完善生态补偿转移支付考核办法，在公益林的考核内容中，强化林业三防设施完成率、公益林养护质量等因素；在水源地的考核内容中，突出污染源关闭完成情况、风险控制等因素；在基本农田的考核内容中，增加永久基本农田违规占用情况、土壤质量、设施农田比重等因素，建立健全永久基本农田保护的奖惩制度。（牵头部门：市财政局、市发展改革委、市农委、市绿化市容局、市环保局、市水务局、市规划国土资源局）

　　（三）加快互联网+农业发展。围绕发展精准、高效、生态农业的目标，编制互联网+农业行动计划。支持现代信息技术、生物技术、智能装备技术等改造提升传统农业，应用大数据、云计算、移动通信等信息技术与农业深度融合，实现农业科技信息服务全覆盖。加强传感器等物联网关键技术的适用性研究，推广成熟可复制的农业物联网应用模式，普及基于环境感知、实时监测、自动控制的网络农业环境监测系统。支持利用互联网平台将农产品、乡村旅游产品等与市场需求无缝对接。推动土壤、生物、小气候要素等涉农数据的采集和积累，加快建立农业综合数据库和信息共享平台。（牵头部门：市农委、市经济信息化委）

　　（四）确保都市现代农业设施用地。加强对设施农用地的规范管理，鼓励纯农地区统筹盘活现有的存量设施用地，通过实施农村土地整治项目等方式，农地农用、边拆边建、拆一还一，满足新型农业经营主体对农产品加工、工厂化生产、农机库房、粮食烘干、育种育苗和标准化畜禽养殖等都市现代农业设施的需求，促进农业适度规模经营、农村产业结构调整和布局整合优化。（牵头部门：市规划国土资源局、市农委）

　　（五）支持增加乡村旅游用地。编制本市乡村旅游的发展布局规划，鼓励纯农地区的集体经济组织以联营、入股、租赁等方式与专业化企业合作发展乡村旅游，纳入乡镇郊野单元规划等规划，按照规划土地管理和项目审批的规定办理用地手续。

　　按照本市建设用地减量化和郊野单元规划实施政策。集体经济组织实施建设用地减量化腾挪出的土地指标，可用于乡村旅游项目。集体经济组织可采取定向挂牌方式，获取土地使用权。

　　探索农村闲置房屋再利用方式，由市规划国土资源局、市农委、市旅游局、市环保局、市发展改革委等组成工作推进小组，研究建立乡村旅游的供地机制，选择特色鲜明、规模适度、管理规范、环保到位、带动就业、增加村级组织和当地农民收入的若干乡村旅游点开展试点。（牵头部门：市规划国土资源局、市农委、市旅游局）

　　（六）着力培育新型职业农民。制订实施《上海市新型职业农民认定管理办法》，建立新型职业农民认证标准，加快建立教育培训、认定管理和扶持政策联动的新型职业农民培育制度，3年内培育1万名新型职业农民，农业从业人员中持证农民的比重由40%提高到60%。全市统一印制新型职业农民证书，由区县具体认定和发放，推动农业从业人员持证上岗，逐步提高农业生产经营的规范化和标准化水平。农业生产经营主体只有在一定比例的从业人员取得新型职业农民证书后，方可认定为市级示范合作社和农业产业化企业，并予以享受标准化畜牧场和水产养殖场、特色农产品基地建设、农机装备购置等补贴政策，以及在同等条件下优先获得流转土地的经营权。鼓励符合条件的家庭农场经营者参加职保，有条件的区县可实行缴费补贴试点，补贴数额参照离土农民促进就业专项扶持政策办理。（牵头部门：市农委、市财政局）

　　（七）促进离土农民市场化就业。充分利用市场渠道，鼓励企业吸纳纯农地区的离土农民实现非农就业，支持离土农民参加职保，提高就业稳定性和社会保障层次。对纯农地区户籍除大龄人员以外的离土农民（男不满45周岁、女不满40周岁），鼓励区县促进其就业和纳保。若由单位吸纳其就业、并按规定缴纳职保的，或离土农民实现灵活就业并以灵活就业者身份缴纳职保的，有条件的区县可给予缴费补贴。（牵头部门：市农委、市人力资源社会保障局）

　　（八）改善纯农地区基本公共服务。加强社区三个中心等对纯农地区的服务辐射能力，主动送技术、送服务下乡，推动基本公共服务资源向纯农乡镇合理配置和纯农村延伸。在积极稳妥推动农民集中居住的基础上，在纯农地区增设村卫生室（卫生服务站）及文化活动室。提升纯农地区养老服务能力，每个行政村至少设立1处社区居家养老服务设施和标准化老年活动室，为农村老人特别是独居、空巢、病残老人提供居家养老服务，并利用现有村内老年活动室或部分闲置资源，建设老伙伴睦邻点等互助式养老设施。加快纯农地区的乡镇总体规划、郊野单元规划和村庄规划等各类规划的编制，市级规划部门在业务指导和人员配备等方面予以支持。（牵头部门：市卫生计生委、市文广影视局、市民政局、市财政局、市规划国土资源局）

　　（九）深化农村综合帮扶。为带动纯农地区农民就业增收，支持纯农地区因地制宜建设好符合多功能都市现代农业方向的帮扶项目，包括农产品工厂、物流配送中心、农贸批发市场、农超对接基地等，对具备长期发展潜力的涉农项目，可放宽投资收益等审核条件。鼓励引入专业化团队规划、开发和经营农村综合帮扶项目。引导对口帮扶企业拓展综合帮扶的内容，在农产品营销等方面给予受扶区县重点支持。开展综合帮扶政策评估，优化完善帮扶措施，进一步增强纯农地区造血功能。（牵头部门：市农委）

　　四、保障措施

　　（一）切实加强组织领导。区县政府是推动纯农地区发展的责任主体，市有关部门要密切配合、主动服务，推动本实施意见提出的各项支持政策落地。区县政府要不断加大对本地区纯农乡镇和纯农村的支持力度，统筹各方资源，完善激励约束机制，加强检查和督促，确保市级层面支持纯农地区各项政策落实和资金到位，切实让纯农地区基层组织和群众受益。

　　（二）建立健全差别化考核机制。在纯农地区形成科学合理、有别于城市化地区的工作考核体系。在纯农地区乡镇领导班子年度绩效考核工作中，调减对乡镇财政收入增长、三产比重、固定资产投资等指标的权重，强化整建制推进农业示范区建设、培育新型职业农民、促进离土农民就业、进行外来务农人员调控、整治农村人居环境等工作任务完成情况的考核内容。

　　改革市对区县三农资金分配和绩效考核方式，将开展永久基本农田保护、减免乡镇承担市级项目配套资金、保障农村村级运转经费、搞好镇村规划编制情况，以及村集体因土地减量化或招商职能剥离导致收入下降后相关支出的保障情况等，纳入对所涉区县考核内容，并将考核结果增加为三农转移支付资金分配办法的重要依据。

　　（三）加强纯农地区干部队伍建设。注重对纯农地区干部的教育培养和任用，拓宽选用和交流渠道，研究与纯农地区发展相适应的干部待遇，形成纯农地区干部引得进、留得住、用得好的良性机制。

　　本实施意见自2015年11月1日起执行，有效期至2020年10月31日。

　　***：上海市纯农地区范围明细表

　上海市人民政府办公厅　

2015年10月10日