上海市依法行政状况（20102014）总报告2016年01月14日

　　前言

　　2011年3月，我国宣布已经形成中国特色社会主义法律体系。2012年11月，党的十八大明确提出了推进依法行政、依法治国，加快建设社会主义法治国家的目标。2013年11月，党的十八届三中全会发布的《***关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确了建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的战略方针。2014年10月党的十八届四中全会发布的《***关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》不仅进一步明确了深入推进依法行政，加快建设法治政府的目标，而且从全面履行政府职能、加强政府立法制度建设、健全依法决策机制、深化行政执法体制改革、坚持严格规范公正文明执法、强化对行政权力的制约和监督、全面推进政务公开、加强法治工作队伍建设等八个方面对依法行政提出了具体的要求。

　　上海市委、市政府高度重视依法行政工作。2010年上海市政府首次发布了《上海市依法行政白皮书（2004-2009）》。2011年上海市在全国率先发布了《上海市依法行政十二五规划》（《规划》），把依法行政纳入上海十二五经济社会发展规划，为本市建设法治政府做出了重大的战略部署，为构建法治环境、***发展难题、优化公共服务、加强社会管理、提高管理效率、提升执法水平、拓宽参与渠道、完善矛盾调解机制确立了具体目标。2013年，立足于率先基本建成法治政府的目标，上海市发布了《关于2013年至2017年本市进一步推进法治政府建设的意见》（《意见》），就今后五年依法行政和建设法治政府提出了总体要求和主要任务。

　　从2010至2014年间，在市委、市政府的领导下，全市各级政府及其部门重点围绕建设行政效率最高、行政透明度最高、行政收费最少的行政区之一的目标和贯彻高度透明、高效服务，少审批、少收费，尊重市场规律、尊重群众创造的要求，积极推进依法行政，不断加大力度加快进度建设法治政府，基本完成了《上海市依法行政十二五规划》确定的工作任务。《上海市依法行政状况测评（2010-2014）指标分析报告》显示，目前上海市依法行政状况总评分为83.74分，比五年前的78.1分提高了5.***分。在与测评相关的六个二级指标之中，制度健全度、公众参与度、信息透明度、行为规范度、行为可问责度等五个二级指标的评分都有不同程度的上升，仅高效便民度一项因新增指标提高了测评标准而有微弱的下降（0.4分）。在得分增高的五项指标中，制度健全度是上升幅度最大的指标，信息透明度是主客观统计结果最接近的指标，而行为规范度是主客观统计结果差异最大的指标。另一方面，公众满意度调查、企业满意度调查和律师满意度调查的结果在本市依法行政领域问题最严重的指向上高度一致，即三个调查结果均显示行为规范度的得分最低，而影响该指标最大的问题是行政执法的规范、公正、文明问题。

　　总体上看，2010年至2014年期间，上海在推进依法行政，建设法治政府工作方面取得了以下重要进展：

　　---履行政府职能。逐步理顺政府与市场、政府与社会的关系。通过深化政企分开、政事分开、政资分开、政社分开，加快政府职能转变。积极构建市场主体信用体系，规范市场秩序，强化市场监管，促进市场主体共同发展。完善突发事件应急处置，加强城市安全管理。拓展社会工作服务领域，加大公共服务提供力度，提升公共服务质量。提升生态保护的广度、深度和力度。

　　---行政立法。坚持立、改、废、释并举，立足上海实际，立法重心关注四个中心建设、世博会运行、自贸试验区改革、公平市场活力构建、城市建设与管理、社会管理和公共服务、政府自身建设等领域。完善科学民主立法程序，实现全过程公众参与和专家论证；加大政府规章、规范性文件清理力度，探索政府规章立法后评估工作，不断提升行政立法质量。

　　---行政决策。制定政府、部门工作规则，完善集体讨论决定制度。健全人大、政协定期沟通机制和公众参与机制，完善听证制度，实施专家论证制度和第三方评估制度。探索风险评估制度、合法性审查制度、后评估制度。履行规范性文件制定和备案审查工作，通过业务手册、辅导培训、个案指导等多种方式，不断提高规范性文件的规范度。

　　---行政执法。组建区级市场监督管理局，理顺城管综合执法体制，完善文化领域综合执法事项范围，深化部门内综合执法改革，推进综合执法；取消和调整审批事项，清理审批评估评审，优化产业项目审批流程，深化审批告知承诺，加强事中事后监管，改进窗口服务质量；强化行政执法程序制度建设，严格规范行政执法行为，推行重大复杂行政执法案件审查制度，健全行政执法与刑事司法衔接机制；推动行政指导、行政契约等多种执法方式的运用，推广教育指导为先的分步执法模式，推行说理式执法文书的运用；建立健全行政处罚裁量权基准制度。

　　---行政权力监督。自觉接受人大监督、政协民主监督、司法监督、复议监督、审计监督、社会监督。积极办理人大代表议案、书面意见和政协委员提案、建议案；落实重大案件行政机关负责人出庭应诉和旁听审判的制度，积极配合检察机关工作，切实纠正确有错误的行政行为；增强行政复议公信力，依法纠正不当和违法行政行为；加大监察和审计等机关监督结果的公开力度，依法处理行政机关及其工作人员的违法案件；开通市民热线，广泛接受群众投诉与监督；完善政府绩效评估制度，规范问责程序，加强行政问责。

　　---政务公开。拓宽政府信息主动公开途径，更新方式，形成以上海发布为引领，各区县、各部门为支撑的政务微博群；依法办理包括房地规划、征收补偿、社会保障、户籍管理等在内的各类依申请公开事项；按照党委授权原则公开党政混合信息；通过现场咨询、电话咨询、网上咨询等方式做好政务咨询的处理工作；推进公共企事业单位信息公开工作，在教育、医疗等行业获得突破。

　　---社会治理。全面推进社区事务受理服务中心标准化建设；创新社会治理，完善基层社会治理体系，探索积极有效的社区自治组织建设，提高基层社会治理能力；开通运行市级公共信用信息服务平台，推进社会信用体系建设；推进各类社会组织与行政机关脱钩，完善社会组织综合监管体系，推进社会组织信用体系建设，促进社会组织健康发展；不断拓展人民调解工作范围，推进医患纠纷人民调解工作；推动信访工作法治化建设。

　　---依法行政观念与能力。积极实施六五普法规划，结合重要宣传节点和重要法律修订或颁布，开展法制宣传教育活动，借力传统媒体和新媒体报道法治动态，不断推进基层法治实践活动；完善干部学法用法制度和行政机关工作人员法律学习培训制度；加强政府法制机构和干部队伍建设，提升政府法制机构专业技能和职业精神；强化行政执法队伍建设，确保执法合法性和实效性；推广政府法律顾问制度，发挥好法律专家、律师的作用。

　　一、履行政府职能

　　---职能转变。深化政企分开。2010年，市级政府主管部门与所办经济实体和直属企业脱钩工作全面完成。区县政府及其委办局的政企分开工作稳步推进。

　　深化政事分开。一是初步形成了承担行政职能事业单位改革的意见，提出推进承担行政职能事业单位转为行政机关的内设机构或下设的行政执法机构的改革思路。二是加快推进经营类事业单位改革，按照实有人员重新核定事业编制。三是加快推进公益类事业单位改革。推进建设、交通、卫生和自由贸易区所属行政支持辅助事业单位改革，完成不动产登记事务、公共信用信息服务等事业单位机构编制调整工作。

　　深化政资分开。通过对政府其他部门监管的国有企业经营性国资实施统一授权、统一规则、分类监管的监管体制，将市属经营性国资统一纳入国资监管范围，由市政府统一授权市国资委为唯一出资人；对金融、教育、文化、卫生、民政、司法等特定领域国资实行委托监管，并形成市属经营性国资出资监管为主、委托监管为辅的全覆盖监管架构。

　　深化政社分开。2014年3月发布的《上海市社会组织直接登记管理若干规定》明确对商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织实行直接登记管理。积极推进社会组织信用体系建设，启用社会组织信用信息管理系统，编制社会组织信用信息的数据清单、应用清单和行为清单，做好信用信息的记录、共享和使用工作。但目前一些社会组织的中立性还有待加强。

　　---市场监管。全面开展中国（上海）自贸试验区制度创新。实施先入区、后报关、一次申报、一次查验、一次放行等一批监管新措施，启动实施国际贸易单一窗口管理制度，以贸易便利化为重点的贸易监管制度有效运行。建立六项基础性制度，加强开放环境下的专业监管，初步形成以政府职能转变为核心的事中事后监管制度。

　　促进市场主体共同发展。制定实施一系列国资国企改革配套政策，建成国资流动平台，稳步推进国有企业开放性市场化重组。出台深化投资体制改革实施意见。实行企业注册资本认缴登记制，落实小微企业税收减免政策，建成覆盖全市的中小企业服务体系。创新外商投资审批方式，完善总部经济发展政策，推动外贸转型升级，加快发展跨境电子商务等新型贸易。

　　规范市场秩序。2014年12月制定《上海市人民政府贯彻〈***关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见〉的实施意见》，对完善市场准入、推进社会共治、强化监督管理、规范监管行为和提升监管效能做出具体规定。

　　构建市场主体信用体系。探索建立涵盖多领域的信用信息共享和联动机制，扩大信用产品、信用服务应用。加快社会诚信体系建设，推进信用信息公开、共享，完善企业信用分类监管制度，促进信用服务行业发展。

　　---城市安全。强化安全生产监管。加强全员、全过程、全方位安全管理，落实企业法定代表人安全生产第一责任人制度，建立经常性、制度化的各类安全隐患排查治理机制。全面整顿和规范建筑市场，切实加强施工现场质量安全管理。

　　工作实录一 完成4+1项市级督办重大事故隐患治理

　　2013年，根据市政府批准实施的《2013年市级督办事故隐患治理项目督办计划》，确定4项市级挂牌督办治理和1项市级重点协调推进的重大事故隐患。各隐患治理责任单位制定整改方案，落实整改资金，推进隐患治理；有关区县政府、市政府有关部门根据重大事故隐患分级督办治理机制要求，部门协同，上下联动，加强***督办，督促落实整改，4+1项重大事故隐患全部按照年度治理目标完成整改。

　　（资料来源：上海年鉴2014）

　　加强食品安全监管。提出坚持五个最严要求，即：最严的准入、最严的执法、最严的监管、最严的处罚、最严的问责。完善食品安全监管体制，建立食品安全风险主动发现和预警机制，健全食品安全溯源体系，加强食品药品全过程监管。但是，福喜事件、问题馒头事件、熊猫问题奶粉事件还是暴露出食品安全监管中存在着制度性缺失。

　　强化突发事件应急处置。2010年，围绕平安世博的目标，不断完善应急管理体制机制，强化突发事件防范与处置能力建设。2013年2月，上海市突发事件预警信息发布中心成立，构建面向公众、渠道多样、覆盖面广的预警信息发布、共享服务平台。2013年对人感染H7N9禽流感疫情的有效防控，得到了世界卫生组织的充分肯定。但是，2010年1115胶州路大火事故、2014年1231外滩拥挤踩踏事件暴露出在维护城市运行安全方面仍存在应对处置不当等短板。

　　---公共服务。教育方面。2010年至2013年间，本市用于教育的地方财政支出共计2295.01亿元，并呈现逐年递增的趋势。用于教育的地方财政支出占地方财政支出的比例也逐年增加。

　　（资料来源：上海统计网）

　　工作实录二 实施义务教育学生营养改善计划

　　2013年7月,市政府办公厅下发《关于本市实施义务教育学生营养改善计划的意见》,9月1日起,实施上海市义务教育学生营养改善计划,为义务教育阶段公办学校(含政府购买学位的民办学校)就读的上海户籍农村家庭(父母一方或父母双方为农业户口)学生、城市低保家庭学生(含特殊困难家庭学生)提供免费营养午餐。

　　（资料来源：上海年鉴2013）

　　医疗卫生方面。2010年至2013年间，本市用于医疗卫生的地方财政支出共计762.36亿元，并呈现逐年递增的趋势。推进公立医院改革，推广家庭医生制度，建成健康信息网，建立市民电子健康档案，医疗服务水平继续提高。

　　（资料来源：上海统计网）

　　工作实录三 改革医药卫生体制

　　2012年9月制定实施《关于本市基本公共卫生服务项目和重大公共卫生服务项目的实施意见》,推进公共卫生服务均等化。试点公立医院改革,2012年12月制定发布《上海市进一步深化公立医院体制机制改革三年行动计划(20132015年)》。发展现代医疗服务业,推进上海国际医学园区、上海新虹桥国际医学中心建设。推进家庭医生制度,起草《关于本市推进家庭医生制度试点的指导意见》。建设上海健康信息网,实现全市三级医院与6个试点区的电子健康档案数据中心联网共享。

　　（资料来源：上海年鉴2013）

　　社会保障方面。2010年至2013年间，本市用于社会保障和就业促进的地方财政支出共计1691.08亿元，呈大幅增长趋势。养老、医疗、失业、生育、工伤等五大社会保险覆盖范围逐年扩大，城镇居民生活保障最低标准和职工最低工资标准逐年提高。

　　（资料来源：上海统计网）

　　社会工作服务方面。开展社区社会工作试点，设立上海市社会工作服务示范创建社区，指导创建社区因地制宜地探索以社区为基础的社会工作综合服务模式，探索家庭为本的社会工作，推进桥计划社区边缘人群家庭支持服务试点，探索以社区资源为支撑，以家庭功能为核心的社会救助领域社会工作服务。

　　工作实录四 推进社区共治和镇管社区

　　2013年，市民政局在全市范围内初步筛选出浦东新区塘桥街道、虹口区广中路街道、闸北区临汾路街道等31个起步较早、运作成熟的社区共治案例，指导全市其他条件较好的街道探索创新基层治理新模式，鼓励街道探索社区代表会议和社区委员会在组织结构和运行机制上进一步完善，鼓励在社区代表中扩大社区单位、社会组织、群众活动团队等成员的比例，优化专委会的机构设置和职能发挥，完善社区委员会运行制度，更好地发挥社区代表会议的议事平台作用。针对城郊接合部地区快速城市化、镇级政府管理服务能力有限的情况，深入宝山区顾村镇、闵行区浦江镇、浦东新区川沙新镇等地区，开展镇管社区体制研究。

　　（资料来源：上海年鉴2014）

　　促进就业方面。每年新增就业岗位60万个左右，城镇登记失业率保持在4.5％以内。继续实施积极的就业政策，完善就业补贴机制，及时开展就业援助，帮助就业困难人员特别是零就业家庭人员实现就业。加强来沪从业人员的职业培训和就业服务。进一步落实鼓励创业带动就业的各项政策，加强创业公共服务，帮助更多的创业者成功创业。组织机关事业单位定向招录残疾人，实施扶持失业青年就业启航计划。但失业青年、离土农民等群体的就业矛盾仍比较突出。

　　城市公共基础设施建设方面。2010年至2013年间，本市完成城市基础设施建设投资共计4736.72亿元，主要用于交通运输、市政建设、电力建设等领域。截至2013年底，全市轨道交通线路达到15条，运营线路长度达到567.42公里，比2009年底增加了59.8%；绿化覆盖率达到38.4%，比2009年提高了0.3%；人均拥有公共绿地面积13.38平方米，比2009年增加了8.2%。

　　（资料来源：上海统计网）

　　工作实录五 推进公交优先战略

　　2014年6月，市政府印发《关于贯彻〈***关于城市优先发展公共交通的指导意见〉的意见》，推进公交优先战略。制定《上海市关于申报创建国家公交都市的实施方案》，被交通运输部确定为全国第二批创建国家公交都市城市。完善行业公益性和运作市场化相结合机制，完成青浦、奉贤区两家公交企业股权划转及嘉定、青浦、奉贤3个区公交场站资产无偿划拨。编制完成《2013年公交线路新辟及调整计划》，通过网上公示、市民座谈等多种形式反复听取意见并平稳实施。全市优化调整线路307条，其中新辟94条（含最后一公里线路14条），调整200条，撤销13条。统一梳理所有轨道交通站点周围100米范围内配套公交始发线路，制定160余条公交线路延长末班车时间计划。首批120条公交始发线路于12月2日起延长末班车运营时间，涉及市中心城区60余个轨道交通站点。

　　（资料来源：上海年鉴2014）

　　智慧城市建设方面。电子政务网络实现全覆盖，网上政务大厅开通运行，12345市民服务热线建成运行，以上海发布为核心的政务微博群成功上线。社会信用体系建设继续推进，2010年，人民银行征信中心落户本市。2013年，公共信用信息服务平台开通试运行。

　　---生态保护。2011年，启动生活垃圾分类投放、收集、运输、处置试点。启动碳排放权交易试点，健全市场化机制。积极推进工业、建筑、交通、居民生活等重点领域和重点用能单位的节能改造和管理，加快节能地方标准建设，健全节能市场机制和激励约束机制，加大合同能源管理，全面贯彻实施前置性能评制度，探索节能减排市场交易试点。

　　工作实录六 发布鼓励私人购买新能源汽车政策

　　2013年12月，市政府转发《上海市鼓励私人购买和使用新能源汽车试点实施暂行办法》,明确在试点期内对私人购买新能源汽车给予专用牌照额度支持,对符合一定条件的新能源汽车给予资金补助:插电式混合动力乘用车补助每辆3万元,纯电动乘用车补助每辆4万元;对组织员工一次性购买新能源汽车超过10辆的法人单位,给予每辆2000元的补助;对汽车生产企业每回收一套新能源汽车动力电池给予300元的补助。

　　（资料来源：上海年鉴2013）

　　二、行政立法

　　---立法数量。2010年至2014年，市政府向市人大常委会提交并获得审议通过的地方性法规议案共49件，占市人大常委会同期公布的地方性法规总数的83%。其中，制定法规的议案28件，修订法规的议案20件，废止法规的议案1件。市政府制定、修订、废止规章269件，其中，制定75件，修订161件，废止33件。制定规章中创制性立法14件，实施性立法61件，分别占总数的18.67%和81.33%，同2005年－2009年相比，市政府向市人大常委会提交并获得审议通过的地方性法规议案增加了4件。

　　立法工作坚持立、改、废、释并举，加大了对政府规章、规范性文件的清理力度，较好地发挥了立法的规范、引导、保障和服务作用；政府立法的民主程序进一步规范和完善，公众参与、专家论证等制度已经贯穿于立法全过程；探索政府规章的立法后评估工作，关注政府规章的实施情况，推动立法技术水平不断提高。

　　（资料来源：市政府法制办）

　　（资料来源：市政府法制办）

　　保障世博会顺利筹备和运行方面的立法。围绕2010年上海世博会筹备与举行，本市在2010年集中制定出台了《关于加强本市市容环境卫生责任区管理的通告》、《关于加强本市建筑垃圾和工程渣土运输安全管理的通告》、《关于加强查处机动车非法客运的通告》等14件世博通告，并在世博会结束后将其中的7件通告转化为政府规章，建立起长效化、制度化的城市管理机制。

　　为改革创新提供法制保障方面的立法。为进一步凝聚改革创新共识，激发全社会改革创新活力，营造有利于改革创新的社会环境，2013年6月，市政府提请市人大常委会审议并通过《关于促进改革创新的决定》，明确了我市改革创新的法治路径既鼓励改革创新，又要求有法可依，同时要宽容失败。

　　中国（上海）自由贸易试验区法制保障的立法。2013年9月，市政府制定并出台了《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》作为过渡；2014年7月，市政府提请市人大常委会审议并通过了《中国（上海）自由贸易试验区条例》，除明确了管理体制、投资开放、贸易便利等总体制度框架外，还将负面清单管理模式、工商登记制度、金融及政府监管模式等一批可复制可推广的制度创新经验通过立法予以明确。

　　---激发市场活力方面的立法。2010年至2014年，市政府共提请市人大常委会审议并通过规范市场秩序、激发市场活力和发展动力、营造竞争有序市场环境的法规议案12件，占法规议案总数20.34%；制定相关规章20件，占规章总数的26.67%，同前五年制定的规章数相比，上升了14.67%。包括：2011年4月为优化本市中小企业发展环境、保护中小企业公平竞争的权利而提请市人大常委会审议并通过的《上海市促进中小企业发展条例》；2012年11月为着力营造良好的贸易发展环境而提请市人大常委会审议并通过的《上海市推进国际贸易中心建设条例》等。

　　---城市建设与管理方面的立法。2010年至2014年，市政府共提请市人大常委会审议并通过与城市建设与管理相关的法规议案13件，占法规议案总数22.03%；制定相关规章26件，占规章总数的34.67%。包括：2013年7月在全国率先制定出台《上海市城市网格化管理办法》；2014年6月为保障乘客安全、规范客运市场秩序而提请市人大常委会审议并通过的《上海市查处车辆非法客运规定》等。

　　---社会管理和公共服务方面的立法。2010年至2014年，市政府共提请市人大常委会审议并通过与社会管理和公共服务相关的法规议案18件，占法规议案总数31.51%；制定相关规章25件，占规章总数的33.33%。包括：2014年2月向市人大提交的《上海市养老机构条例》；2013年6月为规范人口服务和管理，保障境内来沪人员合法权益，而制定《上海市居住证管理办法》等。

　　---政府自身建设方面的立法。2010年至2014年，市政府共提请市人大常委会审议并通过与政府自身建设相关的法规议案4件；制定相关规章3件。包括：2010年1月制定《上海市行政规范性文件制定和备案规定》；2012年8月出台《上海市行政执法证管理办法》等，较好地规范了政府行政权力的行使。

　　---完善科学民主立法程序。从2012年开始，市政府向社会公开征集政府规章立法议题，标志着政府立法实现了从制定计划到草案审核的全过程公众参与。2012年至2014年间，共有170多人次提出130多个立法议题，涉及小广告治理、老年人护理、城市绿化管理、异地就医、水利建设等内容。对这些议题，市政府法制办会同有关主管部门进行认真研究，对其中的30多条建议在制定立法计划时予以了吸收采纳。坚持规章草案公开征求意见及意见采纳反馈制度，除通过政府规章草案公众意见征询平台途径对外公布和反馈外，进一步推行政府立法定向征求意见制度，与市政协、市律协分别签署了立法过程中听取意见的工作备忘录，建立规范、长效的工作机制。2010年至2014年，共有60多件地方性法规草案、政府规章草案听取了市政协、市律协以及市政府参事室、市高院、市中级法院以及相关行业协会等的意见。坚持规章草案听证制度，2010年至2014年间，共有12件政府规章在起草过程召开了立法听证会，是前五年立法听证会的3倍。坚持规章草案专家论证制度，邀请专家开展课题研究，组织专家论证会，并进一步探索建立审核会议邀请起草部门专家或领导参加的机制。

　　工作实录七 《上海市社会生活噪声污染防治若干规定》立法听证会

　　2012年7月20日，市政府法制办举行了《上海市社会生活噪声污染防治若干规定（草案）》立法听证会。采用公开报名和邀请相结合的方式，确定环境和法律领域专家、公共场所管理者、市人大代表、律师协会代表和市民代表等共计15名听证代表参加了听证会。15名听证代表对以下三个议题展开了激烈的讨论：一是在公园、广场、人行道等公共场所开展使用音响设备的健身娱乐活动是禁还是控；二是是否禁止特定时段开展住宅装修；三是是否限制学校使用高音喇叭。听证会后，经综合考虑，吸纳了听证代表的如下意见：一是对于毗邻噪声敏感建筑物的公园、公共绿地、广场等公共场所，规定每日22时至次日6时不得开展使用乐器或者音响器材的健身、娱乐等活动，其他时间不得使用带有外置扩音装置的音响器材；二是规定公园管理者和乡（镇）政府、街道可以分别在有关部门指导下或直接组织相关各方制定噪声控制规约，合理限定活动范围、活动规模、噪声排放值等，公园管理者还可以依法调整园内布局，设置声屏障、噪声监测仪等设施。三是考虑到双休日装修的现实需要，明确规定法定节假日不含双休日；四是禁止使用高音喇叭的范围限定于噪声敏感建筑物集中区域内的学校，并规定市环保部门应当会同市教育行政管理部门对学校使用音响器材进行指导，尽量减少学校教学活动对周边居民生活的干扰。

　　（资料来源：市政府法制办）

　　---建立政府规章立法后评估机制。2012年，开始尝试对政府规章开展立法后评估，并在实践中逐步建立起政府规章后评估的长效机制，明确了评估项目的确定标准，不断丰富评估方式，在实施单位开展自我评估、第三方问卷调查、召开座谈会、专家论证会之外，探索采取了市民巡访团巡访、专家评估、重点案例分析等评估方式。2012年至2014年间，共对《上海市建筑垃圾和工程渣土处置管理规定》、《上海市住房租赁管理办法》、《上海市社会生活噪声污染防治办法》、《上海市安全生产事故隐患排查治理办法》等9件政府规章进行了立法后评估。

　　工作实录八《上海市建筑垃圾和工程渣土处置管理规定》后评估

　　2012年，市政府法制办对《上海市建筑垃圾和工程渣土处置管理规定》消纳结算制度和车船运输规范制度两项核心制度的实施情况进行了评估。评估从有效性、认同度、科学性以及成本效益4个方面，对两项核心制度设计目的实现情况、制度设计中各个环节有效运行情况以及对社会管理的规范与促进作用进行了主客观相结合的评估。在评估过程中，采纳了主管行政机关自我评估、相关法律关系主体与专家座谈会、委托社会第三方开展问卷调查、个别访谈以及综合评判的方式。经评估认为，车船运输规范制度的实施情况好于消纳结算制度，并进一步指出消纳结算制度作为一项非常先进的制度设计，在本市实施情况欠佳的重要客观原因是在立法过程中没有充分考虑到本市消纳场所紧张这一客观实际。从推动本市政府立法工作的角度，评估报告提出了三项建议：一是关注并逐步强化立法调研的广度和深度；二是建立并逐步完善立法论证指标体系；三是重视并更好地体现政府立法的可执行性。

　　（资料来源：市政府法制办）

　　---加强立法清理工作。2010年，围绕建成中国特色社会主义法律体系，开展了本市地方性法规、政府规章和规范性文件的全面清理工作，根据清理结果，对110件法规提出了初步清理意见；政府规章废止27件，宣布失效4件，简易修改148件；规范性文件废止和宣布失效2651件，继续有效4784件，其中，市政府及其办公厅规范性文件废止69件，宣布失效73件，继续有效263件。2011年，组织开展有关行政强制规定的专项清理工作，经清理，市政府决定对16件规章进行了修改。

　　三、行政决策

　　­­---行政决策制度建设。市政府先后制定和修订了《市政府工作规则》、《关于加强政府自身建设的若干规定》等文件，各区县政府、市政府各部门也制定了《政府工作规则》、《部门工作规则》等。区县层面相继出台了《静安区人民政府重大行政决策程序规则（试行）》、《上海市杨浦区人民政府关于贯彻落实三重一大事项决策制度实施意见》、《闵行区人民政府关于贯彻落实

　　---行政决策公众参与制度。建立健全与人大、政协定期沟通机制，市政府拟提请市人大常委会审议决定的事项和关系本市长远发展或者涉及群众切身利益的事项，事先征求人大代表和政协委员的意见。市政府的重要工作定期向市人大报告、向市政协通报。十二五规划纲要、教育中长期改革和发展规划、公共租赁住房、居住证积分管理、养老待遇标准调整等社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的公共政策均通过座谈会、论证会等方式听取利益相关人的意见，或者通过相关媒体征求公众意见。但是，公众参与的方式还比较有限，公众参与的积极性有待提高，公众意见的采纳情况需要向社会予以反馈。

　　---重大行政决策听证制度。本市已对法律、法规、规章规定应当听证，以及对涉及重大公共利益和公民、法人、其他组织切身利益，不同利益相关方之间存在较大意见分歧的重大行政决策，实行听证制度。2014年12月，市发改委发布了新版《定价听证目录》，规定了电力、燃气、城市供水等10类价格的制定和调整必须按照规定程序组织听证。市物价局先后对居民生活用电阶梯电价、出租汽车运费调整等决策组织召开了听证会。静安区制订了《上海市静安区重大行政决策听证程序办法》。但是，社会对听证代表的确定，听证报告对决策的约束力等还存在一些质疑，听证会的实效性有待提高。

　　工作实录九 上海就居民生活用电试行阶梯电价方案举行听证会

　　2012年5月，市发改委举行听证会，讨论对居民生活用电价格试行阶梯电价。来自上海市有关单位和社会各界共19人参加了听证会，3名听证人出席会议，8名旁听人员列席。推行居民阶梯电价是将单一形式的居民电价，改为按照用户消费的电量分段定价，用电价格随用电量增加呈阶梯状逐级递增的一种电价定价机制。提交听证的阶梯电价有三套方案：一是月度方案，即按月设定阶梯电量基数。该方案阶梯电量分档结构清晰，阶梯电费月结月清，节能导向明确，但没有考虑居民各月用电量差异较大的因素。二是季节性月度方案，即考虑季节因素设定月度阶梯电量。该方案设计考虑了居民不同季节的电量差异因素，但管理难度较大。三是年度方案，即按年设定阶梯电量基数。该方案有利于居民自主调节每月使用的电量，最大限度地减小阶梯电价对居民家庭电费支出的影响，但节能减排的约束效果相对较弱，且全年电价前低后高。哪种方案能够确保80%的居民用户不受阶梯电价政策的影响成为听证会的焦点。经过听证，大多数参加人倾向于实施年度方案，认为该方案充分考虑上海实际情况，能最大限度地减小阶梯电价对居民家庭电费支出的影响，操作上也简单易行。

　　（资料来源：新华网）

　　---行政决策专家论证制度。对专业性强、技术性强、复杂疑难的行政决策事项，建立专家论证制度，通过组织专家论证会，或者决策咨询机构对决策方案的科学性、合理性、可行性进行论证和评估，为行政决策提供依据。市和区县政府及其部门普遍建立了专业能力强、涉及范围广的决策咨询专家库，以及专家咨询会、专家论证会制度，对于涉及市、区国民经济与社会发展规划、城市建设规划等专业性较强的决策，广泛听取专家意见。

　　---重大行政决策风险评估制度。一是积极开展重大政策社会稳定风险评估，出台了《上海市重大政策稳定风险评估操作规范（试行）》，要求对直接关系人民群众切身利益且涉及面广、容易引发社会稳定问题的重大政策特别是重大改革措施等，在作出决策前都要进行风险识别，风险分析，风险等级确定，风险处置措施研究，评估报告编制，风险控制等，要求决策、工程未动，风险评估先行；矛盾、隐患较多，化解、整改先行。2014年，闵行区对于落户该区的9个市级市政重大工程项目都进行了社会风险评估。二是建立部门论证、专家咨询、公众参与、专业机构测评相结合的决策风险评估机制，研究应对在制定重大行政决策过程中可能对生态环境造成重大影响以及存在公共财政风险的问题，进一步保障决策的科学性、合理性。

　　工作实录十 上海市重大政策社会稳定风险评估操作规范（试行）》出台

　　2013年，本市出台《上海市重大政策稳定风险评估操作规范（试行）》。《操作规范》规范了开展重大政策社会稳定风险评估的工作流程以及评估方法，是开展重大政策社会稳定风险评估工作、编制评估报告、对评估报告进行审查评价的技术指导性文件。

　　（一）评估组织。各区县党委和政府，市委、市政府各部门对直接关系人民群众切身利益且涉及面广、容易引发社会稳定问题的重大政策特别是重大改革措施等，在作出决策前都要进行重大政策社会稳定风险评估。政策拟订部门可自行组织开展风险评估工作并编制评估报告，也可委托有资质的决策咨询机构协助开展风险评估工作并编制评估报告。

　　（二）评估范围。凡直接关系人民群众切身利益且涉及面广、容易引发社会稳定风险的重大政策特别是重大改革措施，作出决策前都要进行社会稳定风险评估。具体如下：涉及征地搬迁的政策；涉及农民负担和利益调整的政策；涉及国有企业改制的政策；涉及事业单位改革的政策；涉及产业结构调整的政策；涉及环境影响的政策；涉及社会保障方面的政策；涉及调整公用事业服务价格、收费标准以及公益事业方面的政策；其他与人民群众利益密切相关的重大政策。

　　（三）评估流程。风险评估流程包括：风险识别，风险分析，风险等级确定，风险处置措施研究，评估报告编制并接受审查评价，风险控制和政策实施***。

　　（四）评估内容。政策风险评估主要从合法性、合理性、可行性、安全性等四个方面进行。

　　（资料来源：市委办公厅）

　　---行政决策合法性审查制度。重视发挥政府法制机构在行政决策中的法律审核作用，在作出行政决策前，均事先由本机关法制机构进行合法性审查并出具法律意见书。2011年到2014年，市政府法制办共办理各类重大行政法律事务168件。普陀区制定了《区政府重大行政决策合法性审查规定》，对合法性审查的内容和流程进行细化。杨浦区制定了政府合同管理办法，明确对区政府签订的重大合同必须经过合法性审查，减少政府在经济活动中的法律风险。部分区县还要求政府法制机构列席区政府常务会议及专题会议，确保政府依法决策。

　　---重大行政决策集体讨论决定制度。上海普遍建立健全了重大行政决策由政府及其部门负责人召集有关会议集体讨论决定的程序。2013年5月新制定的《市政府工作规则》明确要求，凡涉及国民经济和社会发展计划、财政预算、城市总体发展规划和重大专项规划、重大改革措施、重大项目（计划）、重要资源配置、大额财政性资金和社会公共资金使用及制度安排、社会分配调节、保障和改善民生等关系全局的重大事项，必须提交市政府全体会议或市政府常务会议讨论和决定。2010年至2014年，市政府共召开了169次市政府常务会议。

　　---行政决策后评估制度。各级政府及其部门采取多种方式，积极探索对行政决策执行情况进行***与反馈。如针对市政府实事项目，通过市民网上评议、国家统计局上海调查总队抽样检查、征求人大代表和政协委员意见等开展后评估工作。原市建设交通委在作出重大行政决策后，通过执行部门、信访部门、法制机构和宣传部门，多种途径收集相关各方和社会公众对决策实施的意见和建议。奉贤区明确通过专家评议、管理相对人评价、决策实施部门评估等方式，及时发现并纠正决策存在的问题，减少决策失误造成的损失。但后评估工作尚未制度化，评估程序和方式有待进一步规范。

　　---规范性文件制定和备案审查工作。2010年1月，本市对《上海市行政规范性文件制定和备案规定》进行了修订，新增了有效期、评估和清理等制度，通过编写《行政规范性文件制定和备案实务问答》、辅导培训、个案指导等方式，加大对规范性文件制定和备案工作的指导，提高规范性文件质量。开展全市优秀规范性文件评比，发挥典型示范作用。建设全市规范性文件数据库，夯实基础工作。积极开展规范性文件备案审查，2010年至2014年间，市政府共受理规范性文件报备1503件，准予备案1371件，纠错率为13.9%。针对规范性文件中存在的共性问题，制发法制建议书要求相关单位整改并及时反馈。区县层面，虹口、嘉定等区均出台了关于区政府行政规范性文件制定和审查的相关规定。

　　（资料来源：市政府法制办）

　　四、行政执法

　　---行政执法体制改革。理顺行政执法制体制，推进综合执法，充实基层执法力量，下移监管重心。2013年9月以来，本市推进区县市场监督管理体制4合1改革，将区县工商、质监、食药监部门与物价部门有关价格监督检查机构职能整合，组建区县市场监督管理局。充实基层市场监管所一线执法力量，区市场监督管理局机关人员编制，原则上控制在行政管理和执法人员编制总数的20%以内。理顺城市管理综合执法体制，推动区县城管执法局单列，按照镇属镇管镇用、区属街管街用的模式，将城管执法力量下沉到街镇。深化部门内综合执法改革，完成了9个涉农区县农业综合执法机构的组建、参公和机构定级改革。但总体上看，行政执法体制还未完全理顺，多头执法、界面不清、力量分散的问题仍然存在，一些领域执法力量薄弱的问题比较突出。

　　工作实录十一 浦东新区成立全国首家三合一知识产权局

　　2014年11月，集专利、商标、版权行政管理和综合执法职能于一身的全国首家单独设立的知识产权局在浦东新区正式成立。此次改革对新区层面的专利、商标相关职能进行了归并整合，并承接了市相关部门下放的部分专利、版权管理和执法事权，着力构建监管和执法统一、保护和促进统一、交易和运用统一的知识产权工作体系。

　　（资料来源：东方网）

　　---城市管理顽症治理。完善拆违机制，开展违法建筑综合整治。2014年，市建设管理委等部门印发了《关于进一步加强本市违法建筑治理工作的实施意见》，完善了对正在实施的违法搭建行为的快速处理程序，对拆除违法建筑执法流程进行了梳理，编制了拆违工作手册。2014年全年，全市共拆除1007余万平方米违法建筑。疏堵结合，依法治理无序设摊。各区县按照疏堵结合、分类管理的基本要求，强化源头治理，开展合理疏导。2013年9月至2014年9月间，对无序设摊开展执法检查15.8万次，教育劝阻违法设摊相对者31.2万余次，实施行政处罚2.2万余件。综合治理，遏制群租持续增长势头。2014年，市综合办、市住房保障房屋管理局等十部门联合制定并印发了《关于加强本市住宅小区出租房屋综合管理工作的实施意见》，完善了认定标准，细化了治理流程。各区县集中开展对群租排摸整治，加强宣传教育，引导居民开展自我管理。强化巡查和执法，查处非法客运。市交通委、市公安局建立联合查处机制，推广新型取证方式，推进综合治理，开展集中专项整治。2014年8月1日经过修订的《上海市查处车辆非法客运规定》施行后，整治力度进一步加强，重点区域非法客运势头得到遏制。多管齐下，加强渣土运输管理。2014年，市建设管理委、市绿化市容局会同相关部门制定了《关于进一步加强建筑渣土管理的实施意见》，并在全市开展了专项整治行动，通过制度加科技，加强工地出土管理，强化运输过程监管。

　　---行政审批制度改革。继续取消和调整行政审批。2010年至2014年，先后分五批共取消和调整行政审批1085项，其中取消288项、调整797项。全面清理行政审批评估评审，共取消评估评审70项，对47项评估评审进行优化、简化。对涉及产业项目落地的27项评估评审进行改革，实施产业项目需评估评审建设项目目录管理。推动行政审批告知承诺制，全市范围内实施告知承诺的行政审批事项从2010年初的77项增加至2014年底的163项，每年通过告知承诺实现当场发证的项目达到7万余件。总体来看，行政审批改革进一步深化，但与经济社会发展的需要相比，仍有一定的差距，简政放权的力度有待进一步加大，事中事后监管工作机制有待进一步完善。

　　工作实录十二 推行行政审批标准化管理

　　上海市以行政许可法为基础，运用标准化的理念，在全国率先对保留的行政审批，推行目录管理、业务手册、办事指南、行政审批电子化信息化、数据共享、监督检查六位一体的行政审批标准化管理。具体包括：实施目录管理，从制度和机制上杜绝行政审批随意设置问题；编制业务手册，努力解决行政审批自由裁量权过大问题；公开办事指南，最大限度方便群众办事；推进行政审批的电子化、信息化，将制度与科技有机结合；实施数据共享，做到一处守信、处处受益，一处失信、处处受限；开展实时监督检查，及时发现和纠正行政审批实施中存在的问题。

　　（资料来源：市审改办）

　　---行政执法行为规范。加强行政执法制度建设，严格规范行政执法行为。2010年，市政府发布了《上海市人民政府关于进一步规范和加强行政执法工作的意见》、《上海市行政执法人员执法行为规范》等文件。主要行政执法单位在梳理行政执法事项、依据的基础上，编制行政执法操作指南，明确执法主体、权限和程序。推行重大复杂行政执法案件审查制度，市工商局等部门对行政执法过程中发现的复杂案件，由部门法制机构对案件事实、证据、法律适用、行政裁量等进行法律审查，并出具法律审查意见。对重大复杂行政执法案件的处理，由行政执法单位负责人集体讨论决定。总体上看，行政执法行为得到进一步规范，但行政执法过程中忽视程序、执法不规范的现象在一定范围内仍然存在，行政执法规范度仍是依法行政的短板。

　　工作实录十三 建全行政执法与刑事司法衔接机制

　　2014年1月，市环保局和市公安局联合发布了《上海市环保局、市公安局关于进一步加强环境污染违法犯罪案件行政执法与刑事司法衔接工作的实施意见》，明确了涉嫌环境犯罪案件的移送条件、程序和证据要求，建立了执法联席会议、重大紧急案件会商、信息共享等行政司法衔接机制。2014年，全市环保部门移送公安部门环境违法案件20余件，涉案人员80余人。

　　（资料来源：市环保局）

　　---行政执法方式优化。推动行政指导、行政契约等多种执法方式的运用。市工商局将行政指导与日常监管、行政处罚有机结合，2010年仅在行政处罚案件中就制发了1000余份行政指导书。市水务局执法部门在外滩综合改造、京沪高铁等重大项目中与相关单位签订了行政契约，增强了相对人保护水环境和水设施的责任意识，违法行为逐年下降。全面推广教育指导为先的分步执法模式，对情节较轻或者危害后果能够及时消除的违法行为，除法律、法规、规章规定直接给予行政处罚的外，先责令改正，并进行教育、告诫、引导。市城管执法局要求执法人员在执法工作中必须做到五在先，即敬礼在先、亮证在先、告知在先、劝导在先、教育在先。

　　工作实录十四 上海市交通执法引入首违预警模式

　　上海市交通执法总队根据《行政处罚法》中有关处罚与教育相结合的原则，在行政执法中引入首违预警执法模式，即对当事人采取责令改正，免于处罚的执法方式。

　　上海交通执法总队设定的首违预警类交通行政违法行为需要满足三个基本条件：一是同一违法行为在当年度内为初次发生；二是违法行为情节轻微，没有造成严重危害后果；三是积极配合执法检查，经责令改正后，能及时整改。目前首违预警类交通行政违法行为已经涉及8个行业40多种行为。

　　首违预警执法方式引入之后，收到了很好的社会效果。

　　（资料来源：上海市交通执法总队）

　　---处罚裁量基准制度推进。2013年本市发布了《上海市人民政府关于本市建立行政处罚裁量基准制度的指导意见》，明确了行政处罚裁量基准制度内涵，要求市政府各部门结合本系统相关法律、法规、规章中的规定以及执法的实际，从法定依据、处罚种类、处罚幅度、违法情节轻重等方面考虑，制定行政处罚裁量基准。截止2014年底，已有18家市级行政执法单位完成了全部或者部分领域行政处罚裁量基准的制定、报备工作，并向社会公示。

　　工作实录十五 税务行政处罚裁量基准制度

　　市税务部门2014年制发了《税务行政处罚裁量基准适用办法》，通过完善包括告知和陈述申辩制度、回避制度、期限制度、说明理由制度、集体审议制度等在内的一系列程序制度，实现对裁量权的程序控制；在相关税收法律法规的处罚条款幅度内，进一步细分不同的违法事实情节，细化处罚标准，压缩裁量幅度，优化行政处罚裁量基准，从而进一步提高税务行政执法水平。

　　（资料来源：市税务局）

　　五、行政权力监督

　　---自觉接受人大监督。接受市人大常委会执法检查，2010年至2014年间，共接受市人大常委会各类执法检查18次，内容涉及城市运行安全和生产安全专项监督、学前教育、食品安全、保障性住房、推进战略新兴产业、老龄事业发展等。2011年，接受市人大常委会开展行政处罚法实施情况检查。2012年7月，《上海市人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的规定》开始实施，市政府规章及地方性法规配套文件等规范性文件向市人大常委会备案并接受审查。2013年，接受市人大开展关于环境保护的专项监督并接受专题询问，应询的16个政府部门加快形成环境保护工作合力。2014年，按照《做好常委会要情通报工作的意见》的要求，对涉及本市改革发展、民生改善重大政策以及处置重大公共事件情况的，由市政府向市人大常委会通报并听取意见。按照要求，市政府及相关部门参加10次要情通报会，向市人大常委会通报贯彻实施社会救助办法、教育综合改革、集体经济组织产权制度改革等内容。

　　工作实录十六 市人大常委会开展规范性文件备案审查工作

　　2012年4月19日，市第十三届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过了《上海市人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的规定》，该规定于2012年7月1日起施行，该规定的主要依据为《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》等有关法律的规定，其主要目的是为了加强规范性文件的备案审查工作，维护国家法制统一。审查的规范性文件，是指涉及本市公民、法人和其他组织的权利、义务，并具有普遍约束力，在一定期限内可以反复适用的文件，包括：（一）市人民政府规章；（二）市人民政府发布的决定、命令；（三）本市地方性法规授权市人民政府及其相关工作部门制定的与本市地方性法规相配套的规范性文件；（四）区、县人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定；（五）依法应当向市人大常委会报送备案的其他规范性文件。由市人大常委会主动审查这些规范性文件是否违反法律法规。

　　（资料来源：中国上海门户网站）

　　---主动接受政协的参政议政。市政府向市政协及时通报中国（上海）自贸试验区建设、浦东综合配套改革、完善城管综合执法体制机制等政府重点工作的推进情况，认真听取民主党派、工商联、无党派人士和各人民团体的意见。接受市政协组织开展的基层基础建设、安全生产情况、民营博物馆发展、城市管理等专题视察，以及世博园区后续开发、互联网经济发展、国资国企改革等集中考察。继续邀请政协向部分行政部门推荐政协委员作为特邀监督员，从事特定内容的监督活动，参与行风评议、廉政检查等。重视政协提案的***和后续落实，已全部办复、解决或采纳的提案占立案提案总数的70%。

　　---依法接受司法监督。2010年至2014年间，本市法院共审结行政诉讼案件10952件，其中，法院判决行政机关败诉或者行政机关纠错后申请人撤诉的案件有588件，纠错率为5.3%。行政诉讼败诉的主要原因是行政执法人员程序意识、服务意识、责任意识不强、被诉行政行为缺乏合理性和可执行性、证据收集和事实认定不当、行政效率有待提高、行政执法行为存在不规范不严谨现象、对法律精神和立法原则把握不准等。

　　（资料来源：市高级人民法院）

　　工作实录十七 推动重大行政诉讼案件行政机关负责人出庭应诉制度

　　行政机关负责人主动出庭应诉和旁听审理，自觉接受司法监督，是建设法治政府、提高行政机关依法行政能力和水平的重要举措，也是尊重和维护司法权威的内在要求。2012年全市法院受理的行政诉讼案件数为2190件，各级行政机关负责人出庭应诉199件，行政首长应诉率为9.1%；2013年，全市行政诉讼案件数为2710件，行政机关负责人出庭应诉355件，应诉率为13.1%。2014年3月，《上海市人民政府关于行政机关负责人行政诉讼出庭应诉和旁听审理的指导意见》开始实施，在上海全面推行行政机关负责人出庭应诉和旁听审理制度，并将其纳入政府的依法行政目标考核体系。2014年5月，黄浦区成为本市第一个由区长出庭应诉的区县。

　　（资料来源：市高级人民法院）

　　全市各级政府积极配合人民检察院依法履行法律监督职责。2010年1月，市检察院制定《上海检察机关关于加强检察建议工作的若干规定》，明确对重要法律政策适用偏差、执法不规范以及行政管理缺失等15类情形应当提出建议。2011年，市检察院制定《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》，行政机关积极加强与人民检察院的沟通联系，构建和完善行政执法与刑事司法相衔接的信息共享平台，建立健全案件移送机制。对人民检察院发出的检察建议，相关行政部门认真研究、及时函复，切实纠正不当行为。

　　工作实录十八 本市检察机关加强法律监督

　　本市检察机关积极落实法律监督的职责。从2010年起，三年内全市各级院共向行政部门制发检察建议539份，数量、质量有了明显提高，取得了较好的社会效果。如对侵吞农机具补贴款、部分民营医院为少女违规堕胎、环卫设备采购存在漏洞、违规销售市政动迁房等提出检察建议，促进了规范执法和社会管理。如青浦区院针对部分民营医院违规堕胎问题制发检察建议，推动市卫生局开展全市大检查，查处28家违规民营医院;宝山区院针对染色馒头案件反映出的问题提出检察建议，促进了食品安全的监管工作。

　　设立社区检察室强化基层法律监督。本市检察机关自2010年6月起在街道、乡镇派驻社区检察室，开展强化基层法律监督的试点工作。2011年4月，社区检察室规范化建设全面启动。截至2014年底，全市17个区县检察院共派出社区检察室41个，覆盖149个街镇。社区检察室积极履行对公安派出所刑事执法活动监督，非监禁刑罚执行监督，接待社区群众举报、控告、申诉以及参与社区治安综合治理、预防职务犯罪等四项职能，初步形成具有上海特色的社区检察工作模式。三年来，社区检察室通过分析派出所受案数据、接待当事人投诉、参与街镇社会治安综合治理例会等途径，开展日常入所巡检1万余次，审查案卷5244件6972人次，制发书面意见和建议127份。

　　（资料来源：《检察日报》）

　　---行政复议。2010年至2014年间，本市各级行政复议机关共收到行政复议申请20305件，受理16676件，分别比前五年多37.4%和36.8%。在受理的行政复议案件中，办结16267件，其中，决定撤销或者变更原具体行政行为、确认原具体行政行为违法以及责令行政机关履行职责的842件，直接纠错率为5.2%；通过撤回申请、和解、调解等方式结案的2714件，间接纠错率为16.7%；纠错率合计为21.9%，与前五年基本持平。从全市行政复议案件的类型来看，仍相对集中在行政处罚、政府信息公开、行政不作为、行政确认等方面。其中，行政不作为案件2014年数量比2013年增加了63.1%。

　　（资料来源：市政府法制办）

　　【注】直接纠错，包括决定撤销、变更、确认违法、责令行政机关履行职责以及改正后终止。间接纠错，包括撤回申请后终止、和解、调解等。

　　为增加行政复议的透明度和公信力，2011年10月，本市成立行政复议委员会。至2014年底，共召开17次案件审议会议，审议了25件重大疑难案件，其中，直接纠错8件，另有7件制发复议建议书。

　　---行政监察。2010年至2014年间，全市监察机关共出具监察决定书569份、监察建议书43份，对569名公务员作出行政处分，其中，政府机关公务员552名。健全监察工作制度，制定了《上海市监察机关参加生产安全事故调查处理的办法》、《12345市民服务热线专项行政效能监察办法（试行）》等规范性文件。

　　严格考核、严肃问责。将行政问责作为推进监察工作的重要手段，严肃处理行政机关、公务员和行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为。2010年1115胶州路大火事故发生后，依法对54名事故责任人作出严肃处理，其中26名责任人被移送司法机关依法追究刑事责任，28名责任人受到行政处分。2014年1231外滩踩踏造成重大人员伤亡，11名相关责任人受到行政处分。

　　---审计监督。2010年至2014年间，全年共开展审计和审计调查项目4598个，促进财政增收节支、避免和挽回损失290.42亿元，向司法、纪检监察机关和相关主管部门移送处理事项74件。开展乡镇财政性资金管理、土地规划管理、建筑市场管理等专项治理。进一步推进审计公开，公开非税收入和社会公共资金的审计结果，逐步公开政府部门、国有企业、事业组织及其他单位财政收支、财务收支的审计结果。加大审计整改工作力度，完善审计整改报告、督查、结果通报和公告等制度，以公开促整改。进一步加大对重点部门、重点领域，以及涉及民生、环境保护等重点资金、重点项目的审计力度，扩大审计结果公开。

　　---社会监督。2010年，全市3000多名评议代表对工商所、社区卫生服务中心等基层站所的政风行风情况开展调查，共评议工商所、社区卫生服务中心等500个基层站所。对评议过程中群众反映的有关部门对无证无照经营查处不力等突出问题，有关部门认真落实整改。2012年8月，由市纠风办主办、东方网承办的上海市纠风在线网站开通试运行；网站设有受理群众诉求、开展政风行风网上测评、加强宣传3项功能，至年底，网站访问量378万人次，网上有效诉求694件，处理率91.6%；45.2万人次参加网上测评。2012年10月，12345市民服务热线开通运行，在提供政策和公共信息咨询的同时，也接受对政府社会管理和公共服务的投诉。

　　工作实录十九 上海12345市民服务热线开通

　　2012年10月8日，本市12345市民服务热线开通试运行，2013年1月7日正式开通运行。市民服务热线24小时接听市民来电，是代表政府受理并办理市民通过12345专线电话，对政府社会管理和公共服务提出咨询、求助、投诉和建议的非紧急类政务服务热线。热线遵循市民至上，倾心服务的宗旨，具体工作为：解答市民提出的各类政策和公共信息咨询；受理和办理市民提出的涉及政府公共管理和公共服务方面的投诉请求；受理和办理市民生产生活中遇到的非紧急类求助；受理市民对本市经济发展、社会管理和城市建设等各方面的意见建议。

　　2013年，热线共接听市民电话1513488个，日均4349个，接通率为91.88%，当场解答市民电话894197个，当场解答率为54.6%，下派工单474675件，办结率为96.34%，回访市民来电51135件，事项解决率为63.2%。2014年，12345市民服务热线共接听市民电话154.3万个，日均4200个。全年来电事项接通率92.6%，当场解答率50.7%，转送事项61.5万件，办结率99.8%，回访综合满意率89.5%，热线服务得到了市民的充分肯定。

　　市民来电当中，求助事项378103件，占23.0%，主要集中在物业维修、公用事业、市容卫生、环境保护和劳动保障等方面；投诉事项235731件，占14.4%，主要集中在违法建筑、无证设摊、售后服务、食品安全和公共交通等方面；咨询事项791212件，占48.2%，主要集中在新政解读、行政审批和公共便民信息等方面，咨询量居前的是人力资源、住房保障政策和卫生医疗服务信息；意见建议事项46025件，占2.8%，主要集中在公共交通、物业服务管理、社会治安等方面。

　　热线管理办公室采取督办措施:一是完善回访制度，特别对市民求助类事项，按一定比例随机抽取回访，将办理时限、过程作为最重要的回访内容；二是对市民回访意见与部门反馈意见不一的事项，或市民对办理结果不认可的，采取电话督办、网上督办、现场督办等方式推动问题解决；三是定期将市民回访情况进行通报，推动各部门不断改进工作。

　　（资料来源：上海12345市民服务热线网站）

　　六、政务公开

　　---依法主动公开政府信息。2010至2014年间，本市主动公开政府信息约94.2万条，是前五年主动公开数39.3万条的2.4倍。截至2014年，本市已累计主动公开政府信息约144.1万条。范围包括：市政府规章和规范性文件，国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策，国民经济和社会发展统计信息，财政资金和社会公共资金使用情况，行政事业性收费和价格服务信息，政府采购信息，行政权力信息，城市建设和重大建设项目情况，教育、医疗卫生、社会保障等方面情况，突发公共事件应急预案、预警、应对等情况，环境保护、安全生产、食品药品等监管信息等。

　　政府信息主动公开途径不断拓宽，方式不断更新，不断完善中国上海以及各区县政府网站平台的公开功能，提高信息获取的便捷性和可视性。依托新浪网、腾讯网、东方网、新民网4个平台，形成以上海发布为引领，各区县、各部门为支撑的政务微博群，发挥短、平、快、准的特殊优势，主动发布与群众生产生活密切相关政府信息，并与网友平等互动，回应公众关切。继续发挥政府公报、国家档案馆、公共图书馆、公众查阅点、政府热线等主要公开渠道的作用。各级行政机关结合工作特点，创新公开方式，如推出移动门户，开发信息公开APP客户端，建设数字电视信息发布平台等，增强公众获取信息的便捷性。

　　---依申请公开政府信息。2010至2014年间，本市各级行政机关共受理依申请公开各类政府信息约9.4万条，是前五年依申请公开数4.8万条的1.9倍。在市级机关中，申请量列前5位的是市规划国土资源局、市人力资源社会保障局、市公安局、市住房保障房屋管理局、市政府办公厅。在区县政府中，申请量列前5位的是浦东、黄浦、闸北、虹口、静安。总体上，申请主要集中在房地规划、征收补偿、社会保障、户籍管理等方面，中心城区的申请量明显高于郊区县。为进一步扩大涉及行政管理内容的党委、政府联合制作信息的公开工作，市委办公厅、市政府办公厅于2012年印发了《中共上海市委办公厅上海市人民政府办公厅印发

　　在处理的政府信息公开申请中，答复已经主动公开或同意公开的约4万件，占总数33.9%，答复同意部分公开的1400件，占总数1.2％，二者合计占总数35.1％。此外，答复信息不存在、告知通过其他途径办理、重复申请不予重复处理等特殊情形的约7.7万件。

　　因对政府信息公开申请答复不服申请行政复议或提请行政诉讼的案件，普遍占据本市各级行政复议机关或法院的首位。2010至2014年间，本市各级行政复议机关共受理此类复议申请4340件。其中，在市政府受理的1661件中，作出维持具体行政行为复议决定的1381件，纠错119件，纠错率为7.2%。本市各级法院共一审审结此类行政诉讼2584件，行政机关败诉133件，败诉率为5.1%。

　　---政府信息公开的咨询答复。2010至2014年间，本市各级行政机关共接受市民政府信息公开咨询约1.1亿人次，其中现场咨询近900万人次，电话咨询约9800万人次，网上咨询约320万人次。在市级机关中，接受咨询量列前5位的是：市人力资源社会保障局、市公安局、市地税局、市卫生局、市商务委。在区（县）政府中，接受咨询量列前5位的是：浦东、黄浦、长宁、金山、闵行。

　　（资料来源：市政府办公厅）

　　---公共企事业单位信息公开。在各级行政机关依法推进政府信息公开的同时，本市有关公共企事业单位也按照有关规定有序推进相关公共信息的公开工作。目前，本市地方高校均主动公开了各层次学历教育招生政策、招生章程、招生计划、招生结果等信息，加大特殊类型招生考试录取工作的公示力度，推动上海师范大学、上海应用技术学院、上海金融学院等部分高校主动公开学校财务信息。继续实施高中阶段学校招生阳光工程，在教育主管部门和招生考试机构网站设置中考专栏，方便社会公众查询。

　　在公共卫生领域及时公布法定传染病疫情，继续做好医疗服务收费标准、疾病防治、健康保健、家庭导医、计划生育等便民服务信息更新发布。围绕深化医药卫生体制改革等重点工作以及60岁以上老年人接种肺炎疫苗等重大公共卫生服务项目，加强政策文件和解读信息公开。同时，积极推进血站、医院等医疗卫生服务单位信息公开。

　　---财政信息的公开。上海一直比较重视财政信息的公开工作，并在过去的五年间取得了一定的成绩。由上海财经大学中国财政透明度报告课题组最新发布的《中国省级财政透明度（2015）》显示，上海的省级财政透明度指数为44.23，高于平均数（36.04）8.19个百分点。

　　（资料来源：市政府办公厅）

　　工作实录二十 注重信息公开平台建设

　　积极发挥政府门户网站作用，加强政府信息公开专栏建设。2014年，中国上海门户网站公开市政府及市级机关文件近2000件，发布上海要闻8万多篇。所有政府网站完成了首页无障碍改造，28家实现全网改造，更好地为公众提供服务。加强新媒体信息发布渠道建设，组建各部门联动参与的政务微博、政务微信矩阵。其中，上海发布发布各类信息约3万条，微博粉丝量约1100万，在全国省级政府中继续排名第一；注重将便民服务功能延伸至移动端平台，在微信上开设政务查询办事功能，深受市民好评，在全国政务微信影响力评比中名列前茅，在全国省区市政务微信中名列第一。各级政府部门也结合工作特点，创新公开方式。如推出移动门户，开发信息公开APP客户端，建设数字电视信息发布平台等，增强公众获取信息的便捷性。

　　（资料来源：市政府办公厅）

　　七、社会治理

　　---创新社会治理，加强基层建设。2010年4月，本市地方标准《社区事务受理服务中心建设服务规范》正式实施，全面推进社区事务受理服务中心标准化建设。2011年12月，市委办公厅、市政府办公厅印发《关于加强新形势下社区建设的若干意见》。2014年，市委将创新社会治理，加强基层建设列为1号课题，开展深入调研。2014年12月，作为1号课题的成果，市委、市政府印发《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》以及6个配套文件，对进一步完善基层社会治理体系、提高基层社会治理能力作出了具体部署。

　　---社会信用体系建设。2012年8月，市委、市政府印发《关于进一步加强上海市社会信用体系建设的意见》和《上海市社会信用体系建设20132015年行动计划》，对本市社会信用体系建设的新一轮发展进行了顶层设计，确立了运行框架。2014年4月，市公共信用信息服务平台正式开通运行，《上海市公共信用信息目录（2014年版）》同时发布。2014年5月，市政府印发《上海市公共信用信息归集和使用管理试行办法》，进一步规范公共信用信息的归集和使用，优化公共信用信息服务。

　　工作实录二十一 市公共信用信息服务平台开通运行

　　2014年4月30日，市公共信用信息服务平台正式开通运行。该平台主要归集行政部门、司法机关、公用事业单位等负有公共事务职能的组织生成或者掌握的与法人、自然人信用相关的登记类、资质类、监管类、违约类、判决类、执行类等信息，在加强安全管理的前提下，依法面向社会提供公共信用信息查询和比对等服务，为全社会的信用联动奖惩提供支撑。与平台开通同时发布的《上海市公共信用信息目录（2014年版）》，涵盖了全市67家行政机关、司法机关、公用事业单位、社会组织提供的数据，归集信息1249项，涉及法人138万个、自然人2400万余人，可供查询的数据近3亿条。

　　（资料来源：市经济信息化委）

　　---社会组织培育。按照政社分开、管办分离的原则，推进各类社会组织与行政机关脱钩，减少现职国家工作人员在社会组织中兼职，规范离退休国家工作人员在社会组织任职，推动社会组织自主开展活动、独立承担法律责任。加大对社会组织的扶持力度，推进社会组织孵化基地建设；通过政府购买服务、福利***公益金招投标等方式，支持公益创业，扶持初创期社会组织发展。2013年，全市社会组织承接的政府购买服务和补助资金合计达53.5亿元。完善社会组织综合监管体系，逐步实现社会组织自我监督有方、法律监管有力、政府监管有效、社会公众监督有序的现代社会组织综合监管体系。

　　工作实录二十二社会组织直接登记

　　2014年3月14日，市政府办公厅转发市民政局制订的《上海市社会组织直接登记管理若干规定》，自2014年4月1日起施行。该规定明确对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行直接登记管理，对政治法律类、宗教类、涉外类等社会组织的登记仍实行双重管理。对实施直接登记管理的社会组织，优化登记审批流程，缩短登记审批时限，并推动建立信息公开、重大事项报告、章程示范文本、自律承诺等配套制度。2014年4月1日至12月31日，全市新登记成立社会组织770家，其中直接登记成立的603家，占新成立社会组织总数的78.3%。

　　（资料来源：市民政局）

　　---慈善与志愿服务。2010年1月，市委办公厅、市政府办公厅印发本市首个指导慈善事业发展的纲领性文件《上海市慈善事业发展指导纲要》。2012年9月，《上海市募捐条例》正式施行，确立了主体法定、活动备案、行为规范、信息公开、政府监管、社会监督的原则。2010年至2014年，本市接受的社会捐赠总额（含物资折价）达到114.17亿元。上海公益伙伴日、蓝天下的至爱、慈善公益联合捐等公益慈善品牌活动具有广泛的社会影响力。公益慈善组织的透明度和公信力不断增强，上海真爱梦想公益基金会在2011年、2012年连续两年蝉联《福布斯》中国最透明基金会榜首，上海市慈善基金会、上海增爱基金会和上海安济医疗救助基金会也名列榜单。

　　2010年，200多万名各类世博志愿者参与园区服务、平安世博、交通文明、清洁城市等志愿服务活动，成为上海世博会的一道亮丽风景。2011年，形成由市文明委领导、市文明办统筹、市志愿者协会具体协调，工会、共青团、妇联和民政、教委等部门共同参与的志愿服务组织体系，加强对志愿服务活动的组织领导。截至2013年底，本市共有各类志愿服务组织1.43万余个，市级志愿服务基地83个，实名注册志愿者超过144万人。

　　---社会矛盾化解。有效发挥人民调解在化解社会矛盾纠纷方面的积极作用，不断拓展人民调解工作范围。推进医患纠纷人民调解工作，引导医患双方通过人民调解方式解决纠纷。2014年1月1日，市政府规章《上海市医患纠纷预防与调解办法》正式实施，截至2014年底，全市各级医患纠纷人民调解委员会共受理医患纠纷1万余件，调解成功近8400件，约80%达成调解协议，涉及协议金额4.5亿元。调整法律援助对象经济困难标准，扩大法律援助事项范围，将经济困难标准由城乡居民最低生活保障标准的1.5倍调整为城乡低收入家庭人均可支配收入标准，将社会关注的民生问题纳入法律援助事项范围，进一步扩大法律援助的覆盖面。改革信访工作制度，实行网上信访、人民建议征集、信访督察等制度，畅通信访渠道、维护信访秩序、保护信访人合法权益；推进信访工作法治化建设，完成对《上海市信访条例》的修订。

　　（资料来源：《上海年鉴》、市司法局）

　　（资料来源：《上海年鉴》、市司法局）

　　八、依法行政观念与能力

　　---法制宣传教育。认真完成五五普法规划，推进实施六五普法规划。利用传统媒体和新兴媒体，借助现代通信载体开展普法工作。结合12.4全国法制宣传日、宪法宣传周、信访条例颁布五周年、社会综治宣传月、税法宣传月、防灾减灾日等一系列重要法制宣传节点，发放法制宣传资料，开展各类主题法制宣传教育活动。以《行政强制法》、《社会保险法》、《食品安全法》、《消防法》、《消费者权益保护法》、《安全生产法》等法律修订或颁布为契机，广泛运用报刊杂志、广播电视和互联网等传播媒介，举行专题讲座、新法培训、专家答疑等法制宣传教育的主题活动。各区县政府通过加大基层社区法律夜门诊建设力度、开展村党组织书记廉政法治实践活动、构建宅基普法网基层法治网络、社区法治故事巡讲等各种形式不断推进基层法治实践活动，营造全社会学法、用法、守法的氛围。

　　---领导干部学法用法制度。认真贯彻落实中央《关于进一步加强领导干部学法用法工作意见》，从主要内容、基本制度、具体实践、方式方法和组织领导等方面积极推进领导干部学法用法。充分利用上海干部在线学习城网络平台优势，围绕《行政强制法》、《社会保险法》、十八届四中全会精神学习等各年度学法专题目标，通过主题报告会、法制讲座、领导干部集体学法会、法制培训、法制专题研修班、任职前法律知识测试等长效学法机制，严格做到计划、内容、时间、人员、效果五落实。市和区（县）各级人民政府及其相关部门积极落实行政机关负责人出庭应诉制度，提升行政机关负责人依法行政、依法管理的法治意识。

　　---行政机关工作人员法律学习培训制度。各级人民政府及其相关部门依托互联网和各行政机关局域网，整合资源，积极拓展公务员法制培训模式与平台，部分区县制定公务员法制教育三年行动计划，在高校建立公务员法律专项培训基地。将法律专业知识纳入公务员录用考试内容，对拟从事行政执法、政府法制工作的人员均需参加并通过法律专业知识的考试。针对不同类型、不同阶段的公务员，采取有针对性的、包括法学专家授课、网络学习培训、新颁法规研习、典型案例评议、社会热点探讨、法律知识竞赛等方式在内的多样化的教学形式，多梯度、多层次、全方位、分阶段地开展法律知识传授、热点法律问题探讨、依法行政水平训练、行政执法知识培训等法律学习培训活动，提升行政机关工作人员学法、守法、用法的意识。

　　---政府法制机构和干部队伍建设。上海各级人民政府及其相关部门基本完成了法制机构或者专职法制岗位的设置。市政府法制办在履行本级政府法制工作职能和市政府法律顾问职责的同时，通过每年举办6期以上全市政府法制机构人员双月法制讲座等形式，不断提升全市法制机构工作人员的专业技能和职业精神。各区（县）人民政府法制机构能够通过资源整合、优化程序、强化培训、深挖潜力等措施，积极履行政府法制工作职能和本级政府法律顾问职能，促进本级政府的法制化建设进程。市政府各委办局法制机构能围绕委办局中心工作，立足行业、服务大局，以积极推动立法工作、切实加强法制监督、深入推进审批制度改革和不断加大法制宣传教育力度为切入点，扎实推进行业法制建设，提升行业依法行政水平。

　　---行政执法队伍建设。探索建立与实有居住人口和行政管理事项相匹配的行政执法力量配置制度。2011年出台了《上海市人民政府关于进一步加强行政执法队伍建设的若干意见》，进一步规范和完善行政执法主体资格认定制度，将本市依法承担行政执法职责的行政机关和事业单位人员纳入统一平台管理，强化人员招录、培训、资格管理和监督等关键环节的管理。市政府法制办依托上海市行政执法人员信息管理系统和培训考试平台，严格实行行政执法人员考试培训合格后持证上岗制度，对不符合法定条件的，不予发放行政执法证，相关人员不得从事执法活动。市级行政主管部门对其所属行政执法单位的行政执法人员开展基础法律知识和专业法律知识培训。实行执法人员持证上岗制度，2012年9月，出台《上海市行政执法证管理办法》，对上海市行政执法证的申领、发放、使用及相关管理活动进行了立法规范。

　　---政府法律顾问制度。本市各区县政府和市政府工作部门及其所属事业单位根据2010年3月市委办公厅、市政府办公厅联合印发《关于充分发挥律师在法治政府法治社会建设中重要作用的若干意见》的精神，探索建立和完善兼职政府法律顾问制度。相关区县政府还分别制订了与兼职政府法律顾问制度相关的规范性文件，明确政府法律顾问团的组织机构、人员构成和政府法律顾问的职责和工作规则。兼职政府法律顾问对于补充各政府法制机构编制力量不足，推进依法行政，及时处置突发性事件及重大疑难问题等提供了有力的法律支撑。五年的实践也积累了经验和教训，为上海未来全面建立政府法律顾问制度奠定了坚实的基础。

　　2014年，本市根据十八届四中全会决定关于普遍建立法律顾问制度的要求，就政府法律顾问制度的相关体制机制等问题开展了全面的研究工作，并草拟了相关的方案，自2015年起在全市全面推进政府法律顾问制度。

　　结束语

　　本市自2010年结合***《关于加快推进法治政府建设的意见》的出台，提出在政府立法工作、提高行政效率工作、政府信息公开工作实现三个突破，努力建设法治政府以来，在依法行政工作上取得了一定的成绩，但是离《***关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所提出的法治政府的奋斗目标仍有差距。各级政府及其工作人员的法治意识，运用法治思维和法治方式开展工作的能力，以及各级法制机构的编制尚不能完全满足建设社会主义现代化国际大都市的要求，依法行政和法治政府建设依然任重道远。

　　面对新形势、新挑战，上海将深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，坚持党的领导、人民当家作主、依法治市有机统一，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚持围绕本市深入推进自贸区建设、加快推进四个率先、四个中心、科技创新中心和社会主义现代化国际大都市建设的中心工作，遵循上海经济社会发展的需求和规律，不断提升法治意识，强化自身建设，提高公共服务水平和社会治理能力，继续全面推进依法行政工作，将上海建设成为能为在沪人民群众提供良好生活环境、能为在沪内外资企业提供良好发展环境的法治新高地。

　　[1]此项地方财政支出在2014年科目变更为用于医疗卫生和计划生育的地方财政支出。

　　[2]地方财政支出在统计上本无此专项，实践中是应地方人大的要求进行统计的。2014年财税制度改革之后，就不再统计了，因此2014年无此数据。