市审计局关于印发进一步加强乡镇审计监督指导意见的通知2012年10月19日

沪审综〔2012〕106号

各区、县审计局：

　　为了贯彻落实市委市政府关于加强乡镇审计监督的有关要求，市局制定了《上海市审计局关于进一步加强乡镇审计监督的指导意见》，现予印发，请结合工作实际认真贯彻落实。

　　上海市审计局

　　2012年9月13日

上海市审计局关于进一步加强乡镇审计监督的指导意见

　　随着本市经济社会的快速发展，乡镇作为基层组织，承担的社会管理和公共服务功能不断强化，其管理的资金、资产、资源规模也不断扩大。市委、市政府高度重视乡镇财政性资金以及乡镇集体资金、资产、资源(以下简称集体三资)的监管，并对加强乡镇审计工作提出了明确要求。为适应形势发展需要，全面推进和深化乡镇审计工作，充分发挥审计监督在规范乡镇各类资金资产资源管理使用、促进地方经济社会健康运行中的重要作用，现就加强本市乡镇审计监督提出如下指导意见。

　　一、乡镇审计的指导思想和主要目标

　　(一)指导思想。以科学发展观为统领，牢固树立科学审计理念，认真履行审计法赋予的职责，坚持评价总体、揭露问题、规范管理、促进改革、提高绩效、维护安全的总体思路，进一步完善乡镇审计监督制度，创新乡镇审计方式方法，加大乡镇审计频率和力度，准确把握乡镇审计范围，拓展乡镇审计广度和深度，深化乡镇审计成果运用，切实增强乡镇审计的整体性、宏观性和建设性，发挥好审计保障地方经济社会健康运行的免疫系统功能和公共财政卫士作用。

　　(二)主要目标。对乡镇的审计，应围绕以下目标进行：

　　一是揭示和反映乡镇财政管理和集体三资监管中的薄弱环节和潜在风险，促进乡镇财政性资金规范管理和有效使用，促进乡镇对集体三资的监管职责履行到位，维护乡镇财政资金安全和集体三资安全。

　　二是揭示和反映乡镇财政管理和集体三资监管中存在的机制性扭曲、制度性缺失和管理性漏洞，从体制机制制度和政策、管理等层面提出审计建议，促进建立健全本市乡镇财政管理体制和集体三资管理体制。

　　三是揭示和反映乡镇在履行社会管理和公共服务职能中存在的损害群众利益的突出问题，促进各项惠民政策和民生资金落实到位，维护人民群众的切身利益，维护社会和谐稳定。

　　四是揭示和反映乡镇在财政资金管理、财政扶持、土地管理、使用处置集体大额资金资产等领域的违法违规问题，强化对乡镇领导干部权力运行的制约和监督，推进基层政权建设和民主法治建设，促进地方经济社会健康发展。

　　二、乡镇审计的方式、范围和重点

　　(三)审计方式。以经济责任审计为主，推行经济责任审计与预算执行和其他财政收支审计、财政决算审计、专项审计或审计调查相结合的审计监督方式。

　　一是乡镇党政领导干部经济责任审计。要以乡镇党政领导干部的决策、管理、政策执行三项职责的履行为主线，强化对乡镇领导干部权力运行的监督，评价乡镇领导干部履职情况，促进乡镇领导干部增强预算管理观念和财经法制意识，完善各项财经制度管理规定，健全重大经济事项决策机制，从根本上提高乡镇财政管理水平和集体三资监管水平。

　　二是预算执行、决算及其他财政收支情况审计。要从财政预算编制的完整性，财政决算收支的真实性，财政预算管理制度执行的规范性，财政资金和专项资金管理使用的合法、合规和效益的角度，分析和评价乡镇财政收支情况，促进乡镇规范预算管理，提高财政资金使用效益，维护财政资金安全。

　　三是专项审计或审计调查。要加强对乡镇资源环境保护、民生、节能减排等领域的专项审计或审计调查，充分运用专项审计或审计调查整体性、宏观性强的优势，从整体上反映经济社会运行中一些重点领域、风险易发多发领域存在的普遍性、倾向性问题，从体制机制制度和政策、管理层面分析原因，并提出有针对性和可操作性的建议，更好地发挥审计保障经济社会健康运行的免疫系统功能和建设性作用。

　　(四)审计范围。将乡镇全部财政性资金、国有资产等全部纳入审计监督或关注的范围，进一步提高审计工作的整体性、宏观性和建设性。乡镇全部财政性资金涵盖公共财政预算资金、纳入财政专户管理的其他资金，包括对人员和家庭的补助性资金、乡镇财政本级安排的资金、上级财政或主管部门下达到乡镇的资金、支农惠农资金。此外，在对乡镇的审计中，对乡镇代收代付的动拆迁补偿款等各类专项资金要进行重点关注，并将对集体三资监管情况的关注，作为乡镇党政领导干部经济责任审计必须延伸的内容，既要关注乡镇党政领导干部对镇级集体三资的监管职责是否履行到位，也要关注乡镇政府对村级集体三资的监督情况是否有效。

　　(五)审计重点。在全面审计的基础上，要进一步聚焦乡镇公共财政资金、财政扶持资金、国有土地出让金、政府投资建设项目、政府性债务、国有资产以及乡镇代收代付的其他资金、集体三资等重点领域，提高监督的针对性和时效性。

　　一是对乡镇财政收支的审计，要重点检查财政预、决算管理情况，财政管理情况，国库集中支付制度和政府采购制度执行情况，以及专项资金、土地出让金等管理使用情况。

　　二是对乡镇财政扶持情况的审计，要重点检查乡镇财政扶持的相关政策，关注其是否明确扶持企业的类型和标准，所扶持的对象和标准是否违反国家产业政策和本市相关规定；检查乡镇对所属财政招商平台的管理情况，关注招商平台管理是否规范，是否存在为引进企业垫付验资款，挪用、出借扶持资金等问题。

　　三是对乡镇政府投资建设项目的审计，要重点检查项目执行投资审批程序和基本建设程序的规范性，建设项目资金的来源、使用和管理情况，市、区重大项目乡镇政府配套资金到位情况，项目动拆迁费用管理拨付情况，项目成本支出以及工程结算情况，项目质量管理、安全管理等情况。

　　四是对乡镇国有资产的审计，要重点检查乡镇国有资产管理情况，关注乡镇国有资产用于对外经营时，是否按有关规定报批，是否进行评估，是否纳入国资管理，国资管理部门是否对其产生的收益及分配使用情况进行监督检查，收益支出方向是否符合规定范围，是否履行规定程序；检查乡镇国有企业改制和重组情况，关注国有企业改制、重组程序的规范性。

　　五是对乡镇土地管理情况的审计，要重点检查乡镇土地整理、开发和复垦情况，土地流转管理使用情况，土地储备前期动拆迁管理情况，乡镇动迁安置房管理情况。

　　六是对乡镇债务举借和管理使用情况的审计，要重点检查政府性债务管理体制建立健全情况，乡镇对债务的清理情况和偿债基金建立情况，乡镇对举借的债务资金管理使用情况，乡镇是否违规继续举借债务，形成债务风险。

　　七是关注乡镇代收代付的其他资金管理情况，要重点关注乡镇政府对其他资金管理监督机制的健全性、规范性和透明性。

　　八是关注集体三资的监管情况，要以促进集体三资的合法、规范、透明、有效运营为目标，从领导干部履行监管职责的角度，重点关注镇级集体经济组织是否按照规定成立理事会；镇级集体三资各项管理控制制度是否完善；镇级集体三资相关重大事项的决策是否具有合法程序和完整的会议记录；镇级集体三资的运行是否公开透明。同时，要关注乡镇政府对村级集体三资的监督情况是否有效。

　　三、着力构建分层协作的乡镇审计监督制度

　　(六)市审计局作为本市审计工作主管部门，重点抓好乡镇审计工作的统筹协调。一是进一步加强乡镇审计工作的统筹指导，在每年年初对区县审计局乡镇审计年度计划安排提出指导性意见。二是加强业务培训，统筹开展审计人员特别是区县审计人员的培训，组织区县审计机关开展审计经验交流，提高审计人员的业务能力。三是加大延伸力度，在区县党政领导干部经济责任审计中，进一步加强乡镇在财政资金管理、执行财经制度和领导干部重大经济决策等方面的延伸审计监督，反映区县党政领导干部的履职情况，督促区县政府强化对乡镇财政的管理。

　　(七)区县审计机关作为乡镇审计监督的职能部门，要认真组织开展乡镇审计监督工作。要将审计力量适度向乡镇审计工作倾斜。一要进一步加强乡镇审计工作的组织领导。要统筹制定乡镇审计工作的规划或计划，加大审计频率和力度，研究确定乡镇审计的年度工作目标，审议业务部门提出的乡镇审计项目审计工作方案，合理调配审计资源，保证乡镇审计工作有计划、有步骤、有成效地开展。二要灵活运用审计监督方式。要根据本区县以往开展乡镇审计工作的实际、本区县加强乡镇监督的现实需要以及本地区开展乡镇审计的年度目标，灵活选用经济责任审计，预算执行和其他财政收支审计，财政决算审计，专项审计或审计调查等审计方式，提高审计工作的针对性和实效性。三要把握审计重点内容。要统筹考虑本区县对乡镇的管理制度、管理模式和风险易发多发的领域，把握好审计的内容和重点。在认真开展好乡镇审计和审计调查的同时，各区县审计局要注重发挥乡镇内部审计和社会审计的作用，整合各类审计资源，更好地形成监督合力。要进一步加强对内部审计的指导，指导乡镇内部审计机构有重点地对乡镇财政预算执行及其他财政收支情况，乡镇代收代付的其他资金管理拨付情况，乡镇集体三资运营情况等开展审计监督，对村级集体资产进行监督和鉴证。要进一步利用好社会审计资源，根据需要聘请外部专业人员参与乡镇审计工作，加大乡镇审计的频率和力度。

　　四、进一步强化乡镇审计监督的保障措施

　　(八)统筹乡镇审计监督的计划安排。市审计局要有重点地组织全市审计机关开展审计(审计调查)或交叉审计，系统性揭示乡镇存在的普遍性、倾向性问题。各区县审计局要按照纵向衔接、横向平衡、定期轮审的原则，科学安排乡镇年度审计项目计划。市审计局在每年年初，与区县审计局就项目安排情况进行沟通，及时告知专项审计或审计调查、区县党政领导干部经济责任审计中涉及乡镇审计的情况；区县审计局在此基础上，结合本地区预算执行审计和干部管理监督部门对乡镇领导干部经济责任审计的委托需求，统筹制定当年乡镇审计的计划安排。区县审计局要注意均衡乡镇之间的审计监督频次和力量，争取在3至5年内对乡镇的审计监督全部覆盖到位，确保乡镇审计监督的常态化。

　　(九)加快建设数字化智能审计工程。要积极推进现场审计实施系统(AO)在所有审计项目中的应用，实现AO软件在功能运用、财务数据和业务数据审计的全覆盖。要积极加强与相关部门的协调，建立与财政、农委等部门乡镇财政性资金资产管理平台和集体三资监管平台的数据交换接口，探索联网审计等新的审计技术方法，加强实时监督和风险预警。要按照《上海数字化智能审计工程》明确的各项建设任务，加快相关行业审计业务数字化分析系统(联网审计系统)和审计数据中心建设，形成行业审计事项、审计方法、审计风险评估和评价指标，强化相关建设成果在乡镇审计中的运用，提高乡镇审计的效率和质量。

　　(十)加强乡镇审计队伍建设。对乡镇开展审计，不仅要精通审计、会计、财政等知识，还要熟悉土地规划管理、社会事业管理、区域经济、农村经济发展等知识，特别要掌握国家和本市对区域和农村发展的方针政策，具备一定的综合分析研究能力。各级审计机关要有计划地通过人才引进、审计实践、挂职交流、加强培训等方式提高审计人员的业务素质，努力打造适应乡镇审计需要的人才队伍，持续提升乡镇审计工作质量和水平。

　　(十一)强化乡镇审计的人力资源保障。要加强区县审计机关依法开展乡镇审计监督的人力资源保障，结合《上海市审计条例》的出台和实施，有条件的区县审计机关可建立乡镇审计专职机构，充实审计力量。各区县要积极推动建立乡镇内部审计制度，建立乡镇内部审计组织机构。对经济体量大的乡镇，要推动其建立独立的内部审计机构。对其他乡镇，要推动其配置专职内部审计人员，成立内部审计工作领导小组，健全领导小组工作机制，完善内部审计组织架构、工作程序、对象范围、内容方法、目标要求等内容，保证内部审计工作正常有序开展。