改革寻找智慧的支点――回眸浦东开发开放之初

2013年9月23日拍摄的陆家嘴

20年前的陆家嘴

　　一

　　1990年4月30日中午，54岁的上海市科委副主任沙麟，在新锦江宾馆刚会见完外宾，大堂经理匆匆走来，说有电话找。

　　电话是市委办公厅打来的，请沙麟下午1点30分到时任市委副书记、常务副市长黄菊同志的办公室。

　　一看表，太仓促！按时赶到肯定来不及究竟什么事？

　　赶到办公室，刚坐定，黄菊开门见山：朱F基同志要我转达，市委决定派你去搞浦东开发。

　　毫无预兆，但又兴奋。谈了20分钟后，黄菊顺手把桌上一叠有关浦东的资料递给了他。

　　那一晚，沙麟边看，边摘，边记，一直到5月1日凌晨3点。

　　最后，他在笔记本上写下了8个字，奉献、开拓、廉洁、求实。

　　那时候，第一次认真地面对这样一个宏伟的计划，我是打算，这辈子都交给它也值了。时隔20多年，77岁的沙麟仍然感慨。

　　对当时的上海来说，开发浦东酝酿期盼已久。但当这块巨大的蛋糕实在地摆在面前，第一口吃什么，怎么吃？没有答案。

　　谁也不知道，未来的浦东会是什么样。

　　沙麟形容当时自己的心情，毫无准备，却又似乎已准备了很久。

　　任务，是突然降临的。但之前一年，他被派遣赴美经济考察，系统学习考量美国的经济发展，一年的辛苦努力，仿佛恰是为这一天准备的。

　　沙麟深感使命重大。这辈子，交给一项事业，值了。

　　无论改革、创新，抑或再寻常的个人事业，万事皆须从无到有，从头起步。

　　而与所有宏大历史一样，大幕开启之际，最先被改变的永远是个体的命运。

　　大时代所需要的，正是这样一辈子交付的勇气，脚踏实地的坚持，还有，就是改革的智慧。

　　二

　　搞开发，需要钱。按规划，上海拟先启动陆家嘴、金桥、外高桥3个开发区，总面积十多平方公里，以当时1平方公里开发成本2亿元计，需启动资金20多亿元。

　　这笔钱，对还是一张白纸的浦东来说，捉襟见肘。

　　3个几乎空壳的开发公司成立了，向银行借了200万元开办费，才有了办公室。当时的开发办负责人杨基昌在《浦东开发最初的日子》里回忆：当时，朱F基表示，一个公司给3亿元，滚动起来用。

　　过了几天，朱F基又说，3个公司9亿元不行，因为振兴和改造上海也要花钱。这样吧，一个公司给1个亿，先张罗起来。

　　又过几天，朱F基即将赴北京工作。临行前，他再对杨基昌说，先少给一点，马上启动要多少钱？

　　杨基昌感到难以启齿，想了想，对朱F基说，那就一个公司3000万元吧。能行吗？朱F基也意识到，这一数字可能太少。

　　土地出让，空转启动。杨基昌提出了一个讨论再三的方案。

　　可以说，是这一创造性的举措，改变了上海的整个格局。沙麟说。

　　通俗解释这个程序，是这样的：先由市财政局按土地出让价格开出支票给开发公司，作为政府对企业的资本投入；开发公司开出支票付给市土地局，并签订土地使用权的出让合同；市土地局出让土地使用权后，从开发公司所得到的出让金再全部上缴市财政局。

　　一张支票，经手开发公司，从财政局到土地局再回到财政，看似多此一举，资金空转了一圈，土地划拨了，但其价值在于，一举解决了国家划拨土地不能抵押转让的政策框框。开发区有了土地，便可名正言顺地再与其它企业联合开发、转让，解决政策、资金难题。

　　这与1988年上海的首次土地批租尝试，与更早的深圳试验，国家直接公开挂牌招标，邀请企业来造大楼的不同之处在于：上海采取的方式接近于内部转账方式，土地使用的主动权仍在政府手中，由此级差地租才能真正发挥效用，再与外资企业合作解决资金难题，联合开发。

　　1992年6月，上海市政府决定，以内部转账的方法，向浦东新区陆家嘴、金桥、外高桥3个开发公司，出让551万平方米使用权，由3个开发公司采取成片受让、开发、转让、再受让的方法运行。这也是上海首次土地成片转让。

　　通过内部流转的方式，盘活了土地资产，浦东开发的启动资金从向政府要钱转向了向市场筹钱。

　　也正是突破了这一点，才有了后来的BOT（私人资本参与基础设施建设，向社会提供公共服务的一种特殊的投资方式），债券、通过市场与银行筹措资金，这些，就是浦东开发开放最初的资金来源。沙麟说。

　　三

　　但是，钱，不是万能的。建设一个什么样的浦东，这是在国家给予政策后，上海人必须探索的首要问题。

　　最终确定的一个重要方针是规划先行，而在规划中，功能规划又必须领先于形态规划。

　　这就好比要造一个足球场，我说要考虑规格，是举办世界杯、中国杯，还是上海杯？如果这样建，我们的功能能不能达到原来的预期？在全世界售票吗？请得到世界级裁判吗？能够请到大腕级足球队吗？不然球场空空如也，浪费很大。赵启正说。

　　作为浦东新区首任管委会主任，赵启正至今对浦东充满了感情：那些高楼大厦和能用数字表达的成就，是浦东的硬成果；而浦东的开发者们在经济社会发展、城市基础设施建设、跨国合作、人才培养、改革政府职能等方面，证明可行的一些思路和经验，是浦东的软成果。现在来看，这些软成果更值得我们重视。

　　新区的形态开发服从于经济社会的功能开发，就是其中之一。但在大干快上风行一时的当初，要坚持这一点并不容易。

　　陆家嘴金融城的规划过程，如今已成为城市规划教科书中的经典案例，但在当时，第一任陆家嘴金融贸易区开发公司负责人王安德，却承受着巨大的压力。说陆家嘴发展得慢，不出形象。王安德曾如此回忆。

　　金融贸易区最终确定在陆家嘴后，朱F基提出必须搞国际方案的征集，即使方案不成功，也是一个很好的国际广告。这一次破天荒的国际规划征集，邀请英、法、日、意等地的设计师分别设计，17位国内外专家就10个方面提出41条深化意见，上海再组成联合设计小组，由3个方案最终变为一个。如今中央绿地、3栋高楼等经典设计，在那时皆已确定。

　　历时两年，办了两次国际规划研讨会，方案修改20多次。1993年12月，最终方案获批。如今回头看，若为一时政绩，陆家嘴建设不按功能分类建楼，短期看肯定合算。但从长期城市发展看，肯定有问题。王安德表示。

　　更重要的是，浦东城市规划改变了过去上海摊大饼式的城市发展模式，开始注重规划，用世界智慧、水准、眼光这是浦东开发为城市提供的重要智慧。

　　四

　　人气。这是胡炜刚到外高桥保税区时，一个天天为之睡不着的词儿。

　　从黄浦区副区长到浦东新职位，从繁华的外滩到一脚烂泥塘，1990年9月11日正式批准的外高桥保税区，在1992年胡炜到来时，还是没有热起来。

　　不是不吸引眼球，引不来人，其初始的热闹甚至和今天的自贸试验区有点类似，当时这个中国第一家保税区成立后，最初迎来的就是一股注册公司的热潮。

　　但直到1992年3月10日，外高桥保税区通过海关的联合验收时，同意启用的面积只有0.453平方公里。在之后的一次会议上，还有人明确提出，外高桥保税区的英文翻译，应当准确地叫作保税仓库区。

　　若只是一个迎来送往的仓库，保税区怎么带动上海经济发展？

　　不做仓库的话，又该做点什么？

　　想做高科技、高附加值的，但谁会来？胡炜左思右想，还是先热起来最重要，当时能做的就是招商引资，搞最初级的来料加工，做最简单的加工产品和外贸。

　　层次是不高，但从零到有，这是生存的需要。两年，贸易额超过1亿元。

　　直到入世，我们才意识到做出口加工、保税仓储太简单了，必须将保税、免税、自由贸易功能发挥到极致。于是就引入世界高端跨国公司，英特尔、惠普、飞利浦纷至沓来。胡炜说。

　　赵启正以煤炉为喻。煤炉开始点燃时，要拿纸和木柴把煤球烧着，免税减税等优惠政策就是纸和木柴，但一旦有了良好的商业环境和工业环境，纸和木柴就不重要了。

　　我们当时信念是，保税区的功能开发，始终是我们管理者最重要的探索。其次是按国际游戏规则办事，基础设施和优惠政策并不是万能的。胡炜说。

　　用落地大鸟叫声，引观望群鸟落地。赵启正妙语如珠：大鸟的说服力在于它说的是鸟语，同伴能听懂，更容易引起集聚效应。要让中外投资者的思想和你共鸣，才有好效果。这不是好饭、好茶所能达到的。让投资者充分理解浦东开发的前景和上海在中国和世界经济的地位，是最重要的。

　　从零至一，从一而万。2012年底，总共才10平方公里的外高桥保税区，贸易总额已达1万亿元，进出口总额1000亿美金，税收1000亿元人民币，平均每平方公里税收100亿元。

　　五

　　许多亲历者至今记得，浦东大道141号办公楼和食堂，挂着一句标语站在地球仪旁边思考浦东开发。

　　要与国际接轨，这一当下已耳熟能详的理念，实践起来却依然不简单，至今也不乏拷贝走样者。

　　当年的浦东开发，究竟怎么做，才是真正的国际水准，才能与国际接轨？

　　一个方法是，学习。杨基昌曾撰文回忆：时任浦东开发办研究室主任王安德要出国培训，有人认为初创时期人少事忙，主张不放，我说放，越是忙越要学。后来朱晓明、张贤训、舒榕斌等浦东开发办的大将都陆续被送出国培训，带回大批国外最前沿的理念。

　　更重要的是学什么。沙麟在1990年5月一次研讨会上便提出，要点在于从我们的国情、市情出发，充分吸取已有的开放区经验也包括某种教训，充分借鉴国外诸多成功模式，但一定要立足上海市情。

　　时任浦东开发办副主任的黄奇帆，曾这样对媒体表述：浦东开发要贯彻这样一个战略，在世界范围内，我们打的是世界牌；在中国范围内，我们打的是中华牌；在上海范围内，我们搞的是东西联动；在浦东范围内，我们搞的是城乡一体化

　　在这样的理念下，从陆家嘴、金桥，到外高桥、张江，浦东每一地的开发无不借鉴了众多国际经验。在外高桥，胡炜邀请专家学者多方考察学习，1996年汇集成册《世界自贸区研究》，成为当时研究自贸区最详尽、权威的资料。金桥借鉴国际先进做法，超前实施九通一平和一根烟囱模式，采取集中供热和节能排放，吸引了众多外商入驻。至于陆家嘴，其规划本身就是集世界智慧的结晶。

　　吸收世界的智慧，世界的资金，世界的技术，世界的经验，最终是否成功，沙麟认为，效率是其中评判标准之一。新章、新事、新办，不但要有开始的初速度，还要有持续的加速度。所有创新的措施，都要看其是否能够促进、办成事业为准。

　　六

　　为了一条政策，外高桥保税区坚持了12年。

　　作为国内第一家保税区，外高桥享受了诸多自由港优惠政策，胡炜将当时的优惠政策归纳为3个自由，贸易自由，货币自由，货物进出自由。经过分析，我们认为其中贸易自由是最重要的，这是对当时严格贸易管制的一个突破，保税区是唯一外国资本可以设贸易公司的地方。很快，保税区内的贸易公司已上百家。但区内外的政策并不协调。根据当时的法规，国内与国外贸易是割裂的，区内贸易公司只能对境外开展业务，不能与国内贸易联动，使得早前进入保税区的贸易公司成了孤岛。这个结不通，保税区无法依仗国内市场，发展无从谈起，再好的政策只是墙上挂的。

　　胡炜调研后做了两件事：一是引入竞争机制，将原来的一家开发公司拆成3家，区内招商引资顿时热火朝天；二是推动建立生产资料交易市场，1993年正式开业，一举成为中国最大的保税市场。

　　开始定名的时候。还不敢提生活资料交易，只能先是生产资料。我们把保税区不是出国胜似出国效应发挥出来，请大家来看，都觉得好，这就是个很好的开端。胡炜回忆。

　　后来保税区开始想办法，利用平台将国内外市场对接，一开始只能悄悄做，保税区不断向中央反映，反映了多少次，胡炜自己也记不清了，真的，是无数次。

　　后来又出了增值税***的问题，区内的贸易企业没法开增值税***，只能在区外再设公司开票，被查了很多次，查清情况属实后，胡炜们只能一次次帮着做相关部门工作，毕竟这与偷税漏税有着本质差别。

　　直到2005年，中央终于下文，明确保税区内企业有分销权、贸易权，可以开增值税***。政策一开，保税区内的交易量冲上了1万亿元大关。

　　曾有领导到保税区考察，惊讶于保税区的交易量为何有这么大，有如此多特殊的优惠政策。只有胡炜们心里明白，这是他们多少年来坚持的结果。

　　现在再看，外高桥得到的许多当时看来几乎不可思议的特别待遇：产品进入境内或运往境外可豁免许可证，可兴办贸易机构经营转口贸易和第三国贸易，境外运入保税区货物、物品免征关税和进口环节税却都是外高桥一步一步在具体操作中，在问题导向中，突破探索得来，也是不断创新得来。

　　国家讨论整体政策，我们考虑具体做法。用赵启正的话说，创新一定要自己读懂。

　　七

　　探索，不可能不碰钉子，但若自己不敢试，突破就更无从谈起。

　　胡炜清晰记得1996年《外高桥保税区条例》出台的前前后后，当时我们研究全世界的自贸区，发现国外是先有法律，确定可以做什么，有了规矩再办事，而我们是边办事、边定规矩、边探索创新，这就更要在主观上不断总结经验，加速规矩的形成。

　　这其中，游戏规则的制定，是最重要的。胡炜认为，当时说要和国际接轨，接轨什么，就是贸易的游戏规则。包括诚信、知识产权保护、价格机制形成，一定要按国际惯例来做事。还有很重要的一条，就是法规。

　　当时，深圳有立法权，可以制定当地特殊地方法规，而上海没有。1994年，胡炜提出，浦东不能定，外高桥是不是能先定个政策？为此，专门的法制建设调查小组成立了，1994年8月启动，1996年12月市人大通过，用时2年。

　　为什么这么久？胡炜笑：当时我的期望很高，希望能借此有很多政策突破，于是埋了很多钉子。做好后，我们看看很满意，但还需中央的同意。

　　于是，这份满是钉子的法规送了上去。一个个部委看过，个个火眼金睛，把钉子全撬了出来。拿回来再看，没有任何进展，没有任何突破。

　　还要不要出？有过争议，但最终我们认为，基于有些政策一直在变，若能将当时条件下的看法，以法律的形式定下来，应该也是一个进步。

　　1996年12月，这部胡炜没抱什么希望的，中国第一份地方性的保税区条例正式通过。

　　没想到，效果大大超出了胡炜的预料，很多跨国公司纷至沓来，他们说，这是中国第一个保税区的法规，证明上海是按法来办事的，我们对此有高度的信任感。

　　这真的是对我一个极大的法制教育，也强化了我们要不断敢于尝试的劲头，不能怕碰钉子。胡炜笑道，这些年，给他的最大感受，就是要坚持三个自由的政策创新不动摇、坚持市场功能建设不动摇、坚持体制创新不动摇、坚持法制完善不动摇。

　　八

　　1995年7月，雨下了一星期，贝尔公司的车间竟被泡在了水里。

　　当时，贝尔公司承担的任务是电子交换机测试，若设备进水可能是几亿元、十几亿元的损失。

　　朱晓明急了，这位开发区的总经理，到北京路去借或买小水泵，全公司30多名干部全部出动，日夜帮忙抽水，星期天也没歇。

　　雨稍歇，贝尔总裁和总工程师拿出厂房图纸，才发现问题出在自己身上，因为之前没有在江南梅雨地区的设计经验，近8万平方米的厂房，排水设计严重不足，水最终倒灌进来。

　　原因找到，问题解决，但企业对金桥开发区很是感激。

　　政策能引来企业，服务能使企业安定，这个道理，放之四海而皆准，时至今日仍有效。

　　朱晓明在一次演讲中说：类似的故事还有很多。如果要解释什么是浦东精神，我想用这些故事就可以了。

　　九

　　已经一代人了，二十多年，当初浦东开发开放的故事依然在流传、被回眸。回眸激情与智慧，如草蛇灰线，贯穿其间。那些***难题、开拓创新、令人叫绝的干劲与聪明，对当下有启示。

　　上海下一步发展，仍然要依靠改革创新，改革不仅要有勇气，更要有智慧，没有勇气干不了，没有智慧干不成。

　　改革无止境。