市人大首次引入第三方社会机构开展项目筛选广听民意

　　上海市十四届人大常委会五年立法规划（2013年2017年）12月11日正式出台。这是市人大首次引入第三方社会机构开展项目筛选、广听民意的成果。这也意味着，一系列条件较成熟的立法项目开始陆续启动。在昨天举行的市人大常委会立法工作会议上，与会者认为，要把五年立法规划项目做好，关键是要提高立法质量，让制定出来的法规立得住、行得通、真管用。

　　改革决策与立法决策相结合

　　在五年立法规划项目清单上，列入正式项目，拟提交审议的法规草案有45件，其中，为本市创新驱动、转型发展提供法制保障的9件项目尤其引人关注，比如已经通过的《上海市人民代表大会常务委员会促进改革创新的决定》、拟提请审议的《中国（上海）自由贸易试验区条例》（暂定名）等。

　　要实现改革决策与立法决策相结合。市人大常委会主任殷一璀说，在国家法律体系基本完备的情况下，改革必须强调在法治框架内进行、在法治轨道上运作，必须先修法再改革，将我们党有关改革发展稳定的各项决策与立法决策更好结合起来。

　　这个度如何把握？在立法者看来，要处理好三组关系。先和后的关系。一些应兴应改的事情，有了政治决策后，要及时推进相关法规的立改废，尽可能做到先立法后推行，对改革攻坚、创新探索有立法需求的，要深入调查研究，及时提出解决的办法。

　　固化与引领的关系。既要及时固化各方面建设的成熟经验，巩固改革开放成果，又要坚决破除一切妨碍科学发展的体制机制弊端，应更加注重从法律制度层面进行顶层设计，更好地发挥立法的引领和推动作用。

　　变与定的关系。使立法既具有稳定性又具有适度前瞻性，既能包容改革的变，又能体现法律的定，推动政府转变职能、简政放权、勇于打破经济文化社会领域制度瓶颈，使得立法真正成为激发各类主体内在活力、发挥正能量的制度性平台。

　　起草法规草案要接地气

　　明明很简单的立法内容，一些部门在递交法规草案时，却连皮带肉交来厚厚一大叠材料，有的干脆把上位法的内容也照搬过来。

　　此类起草文本，常常让立法者无所适从。

　　起草是立法的第一步。这些臃肿文本的产生，有的就是因为调研不深入，对实际情况把握不深不透。

　　起草法规草案时要接地气，深入一线，掌握第一手材料。市政府秘书长李逸平昨天举例说，曾听一位镇长说，要了解农村建房问题，可以直接找几个村长谈谈，这比找几个部门负责人谈，要了解得更加真实、具体。

　　切实把好起草第一道关，就要对重点问题做好调查研究。与会者认为，起草部门要去多听、多看、多走，要广泛听取管理相对人、利益相关方的意见，尤其要听听执法部门的意见，比如执法权限在哪、执法成本是否过高。有些部门会自觉不自觉从本部门视角出发起草文本，而法制部门就要承担清道夫的角色，客观、中立去分析，防止出现条款失衡和偏颇等现象。

　　为提高法规草案质量，常委会主任会议已制定了配套规范性文件（试行意见）。按照相关立法技术规范，能够采用简易体例的，就要果断瘦身，不求体例完整；上位法已有明确具体规定的，就坚决不要拷贝，防止抄袭和重复立法，实施性立法要抓住关键问题，防止贪大求全，华而不实等。

　　在矛盾焦点上不和稀泥

　　地铁乞讨、饮食该不该禁？对逃票行为该如何处罚？日前刚刚表决通过的《上海市轨道交通管理条例》，其审议过程一波三折。由于与市民日常出行息息相关，故也备受关注，对法规中几个条款，赞成和反对者相持不下，甚至一度陷入50%对50%的立法僵持局面。但也正是在广听民意、反复权衡的过程中，法规最终破茧成蝶。

　　可以想见，五年立法规划项目中，还会有不少条款遇到此类困局。

　　一项法规如果对既有利益格局进行调整，往往遇到很多利益藩篱、思想障碍、制度瓶颈，往往会有各种声音交织耳畔、各种诉求环绕左右，甚至少数者音强、多数者音弱。殷一璀说，立法工作者如果没有正确的价值导向、足够的定力，冷静的头脑，往往不容易做出正确的决策。

　　关键条款考验立法者的智慧与魄力。与会者认为，对于审议中遇到的分歧意见较大的难点问题，既要加大征求意见、调查研究和沟通协调力度，努力取得共识，又要勇于并善于在矛盾焦点上划杠杠，不和稀泥，敢于拍板，当断则断，防治避重就轻、推诿扯皮。

　　而这种敢于拍板的勇气背后则是立法环节的精细化，比如听证会的小型化、经常化，公众意见采纳情况反馈机制的完善等。市人大常委会法工委主任丁伟说，这需要立法工作者以更加包容的姿态扩大公民有序参与，使得立法真正成为各方诉求汇聚融合、各方利益平衡协调、各方意愿有效实施的制度性平台，让法规真正在社会生活中活起来。