关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见
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于2019年06月25日发表
为深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和******一系列***精神，切实加强党对国资国企改革发展的领导，营造鼓励改革创新的良好环境，推动国资国企成为上海加快推进四个率先、加快建设四个中心和社会主义现代化国际大都市的重要力量，现就进一步深化上海国资改革、促进企业发展提出如下意见。
一、进一步深化国资改革、促进企业发展的重要意义和指导思想
(一)重要意义。上海国资国企在全市经济社会发展中具有举足轻重的重要作用。深化国资改革、促进企业发展，是新形势下坚持公有制主体地位，增强国有经济活力、控制力、影响力的必然选择，对上海改革开放和社会主义现代化建设意义重大，对推进国家现代化、保障人民共同利益也具有积极影响。近年来，上海按照***、***的部署，坚持以体制机制创新为重点，全力推进国资国企改革发展，国资监管体系基本确立，国资布局结构不断优化，国有企业竞争力明显提高，国有经济实力得到增强。但是，国资监管体制机制仍需进一步完善，国有企业改革动力和发展活力仍需进一步增强。当前，上海面临改革开放的新机遇和新型发展的新挑战，已经到了没有改革创新就不能前进的阶段。上海国资国企必须以高度的责任感、使命感、紧迫感，抓住国家推进重点领域、关键环节改革和中国(上海)自由贸易试验区建设的机遇，更加主动地承担起推动上海改革发展的重要任务，坚持提升发展、开放发展、创新发展、内涵发展、和谐发展，为上海建设社会主义现代化国际大都市作出应有的贡献。
(二)指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、三个代表重要思想、科学发展观为指导，认真贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和******一系列***精神，坚持两个毫不动摇，坚持创新驱动、转型发展，坚持开放促改革、改革促发展，以市场化、专业化、国际化为导向，以深化国资改革带动国企改革为着力点，以推进开放性市场化重组为途径，积极发展国有资本、集体资本、非公有资本相互融合的混合所有制经济，提高国有企业活力和国有经济整体竞争力，促进国有经济与其他所有制经济共同繁荣，实现上海经济社会全面协调可持续发展。
二、进一步深化国资改革、促进企业发展的基本原则和主要目标
(三)基本原则。要坚持科学发展。强化企业的市场主体地位，促进国资国企在改革中调整提升，在开放中创新发展，实现有质量、有效益、可持续发展。要遵循市场规律。切实把握和遵循中国特色社会主义市场经济的一般要求和本质规律，借鉴国际先进经验，推动企业管理体制机制深度变革，增强国资监管的系统性、规范性、有效性。要深化改革创新。勇于先行先试，分类完善国有企业治理结构、管理模式和激励约束机制，持续激发企业改革发展的动力和创新转型的活力。要承担社会责任。推动国有企业成为依法经营、诚实守信、节约资源、保护环境、保障民生和维护社会稳定的表率。
(四)主要目标。经过3-5年的扎实推进，国资管理体制机制进一步完善，国资布局结构进一步优化，国有企业活力和竞争力进一步提高，国有经济在全市经济社会中的带动作用进一步增强，加快形成对内合作、对外开放的新格局，努力成为全国国资国企改革发展的排头兵。
建成统筹协调分类监管的国资监管体系。正确处理政府与市场的关系，政府部门履行宏观调控、市场监管、行业管理等公共管理职能。国资监管机构依法履行出资人职责，分类推进改革调整和管理。形成规则统一、权责明确、分类分层、规范透明的市属经营性国资监管全覆盖体系。
形成适应现代城市发展要求的国资布局。将国资委系统80%以上的国资集中在战略性新兴产业、先进制造业与现代服务业、基础设施与民生保障等关键领域和优势产业。企业集团控制管理层级，加强对三级次以下企业管控。
建立健全具有中国特色的现代企业制度。确立法定代表人在公司治理中的中心地位，健全协调运转、有效制衡的法人治理结构。以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化国有企业改革，形成企业优胜劣汰、经营者能上能下、人员能进能出、收入能增能减的市场化经营机制。
打造符合市场经济运行规律的公众公司。积极发展混合所有制经济，加快企业股份制改革，实现整体上市或核心业务资产上市。畅通国有资本合理流动渠道，形成企业融资发展、机制创新、管理提升、价值创造、回报社会的良性发展机制。
培育具有国际竞争力和影响力的企业集团。支持有条件的企业开展境外投资和跨国经营，提升国际化经营水平。形成2-3家符合国际规则、有效运营的资本管理公司；5-8家全球布局、跨国经营，具有国际竞争力和品牌影响力的跨国集团；8-10家全国布局、海外发展、整体实力领先的企业集团；一批技术领先、品牌知名、引领产业升级的专精特新企业。
三、加快国资与产业联动调整，优化国资布局和结构
(五)推进企业上市发展规范运营。利用国内外多层次资本市场，推动企业整体上市、核心业务资产上市或引进战略投资者，成为公众公司，实现投资主体多元化、经营机制市场化。借鉴上市公司管理模式和运作规则，建立企业真实、准确、完整、及时披露相关信息的制度体系。
(六)建立公开透明规范的国资流动平台。坚持统筹规划，优化完善国资流动平台运营机制，充分发挥市场配置资源功能，推动国有控股上市公司、非上市公司开放性市场化重组整合，实现资源、资产、资本、资金的良性循环，为培育发展战略性新兴产业、加快基础设施建设、保障服务民生等提供有力支撑。
(七)调整优化国资布局结构。聚焦产业链、价值链，深化开放性市场化双向重组联合，加快调整不符合上海城市功能定位和发展要求的产业和行业。重点发展新能源汽车、高端装备、新一代信息技术、新能源等有一定基础和比较优势的战略性新兴产业。推进制造业企业创新发展和转型升级，促进服务业企业模式创新和业态转型，完善基础设施和民生保障领域企业持续发展的经营模式。围绕上海四个中心建设，推进企业向重点区域或功能性区域集聚。
(八)健全国有资本收益保障机制。根据全市经济社会发展总体安排和国资战略布局，完善覆盖全部经营性国有资产、分级管理的国有资本经营预算制度。逐步提高国有资本收益上缴比例，到2020年不低于百分之三十。国资收益原则上按照产业调整发展、基础设施建设、民生社会保障各三分之一安排支出，建立国资收益资金使用评价制度。
四、规范法人治理结构，完善选人用人和激励约束机制
(九)明确功能定位并实施分类管理。突出企业市场属性，兼顾股权结构、产业特征、发展阶段，逐步实现差异化管理。竞争类企业，以市场为导向，以企业经济效益最大化为主要目标，兼顾社会效益，努力成为国际国内同行业中最具活力和影响力的企业；功能类企业，以完成战略任务或重大专项任务为主要目标，兼顾经济效益；公共服务类企业，以确保城市正常运行和稳定、实现社会效益为主要目标，引入社会评价。功能类和公共服务类企业，按照市场规则，提高资源配置效率和公共服务能力。对涉及跨上述分类业务的企业，因企制宜、分类分层管理。按照国资布局结构和企业发展战略，企业分类可动态调整。
(十)规范设置法人治理结构。竞争类企业，积极推进以外部董事占多数的董事会建设，强化董事会专门委员会功能，董事长为法定代表人，原则上兼任党委书记，与总经理分设。功能类和公共服务类企业，国有多元投资企业原则上董事长为法定代表人，经法定程序，兼任总经理，与党委书记分设；非多元投资企业可设1名执行董事任法定代表人兼总经理，与党委书记分设。履行出资人职责的机构委派或推荐监事会主席和外派监事，与企业内部监事组成监事会。功能类和公共服务类企业，外派财务总监。
(十一)推进市场化导向的选人用人和管理机制。全面推行国有企业领导人员任期制契约化管理，明确责任、权利、义务，严格任期管理和目标考核，保持合理的稳定性和必要的流动性。竞争类企业，按有关规定落实董事会选人用人、考核奖惩、薪酬分配权。合理提高市场化选聘比例，在市场化程度较高的企业，积极推行职业经理人制度，更好发挥企业家作用。加强对董事会市场化选聘经理层工作的指导，明确选人用人标准，规范管理办法，完善配套政策。完善企业领导人员发现培养、选拔任用、考核评价、激励约束机制，建立一支勇于创新、敢于担当、勤于思考、严于律己的企业家队伍。
(十二)完善注重长效的激励约束分配机制。坚持国有企业领导人员收入与职工收入、企业效益、发展目标联动，行业之间和企业内部形成更加合理的分配激励关系。建立健全企业核心骨干长效激励约束机制、与市场机制相适应的分配机制。符合法定条件、发展目标明确、具备再融资能力的国有控股上市公司，可实施股权激励或激励基金计划。人力资本密集的高新技术和创新型企业，可实施科技成果入股、专利奖励等激励方案。承担战略性新兴产业项目的投资公司，探索市场化项目收益提成奖励。国有创投企业鼓励采用项目团队参股股权投资管理公司的方式，探索建立跟投机制。完善市管国有企业领导人员薪酬体系，符合条件的竞争类企业实施股权、现金两种类型的中长期激励，功能类和公共服务类企业完成重大任务后，经考核配套实施专项奖励。健全与长效激励相配套的业绩挂钩、财务审计和信息披露、延期支付和追索扣回等约束机制。
五、鼓励企业立足本土融入全球，提高国际竞争能力
(十三)支持企业跨国经营、参与全球资源配置。以市场拓展、资源引入、技术提升、品牌输出为重点，支持企业面向国际国内两个市场配置资源，因时、因地、因企制宜开展跨国并购，建立境外科技研发、资源开发和加工贸易基地，构建符合国际市场竞争要求的管理和运营方式。增强企业在国际同行业中的竞争优势，具备条件的企业要努力成为国际标准的制定者、主导者。加大国际化人才培养和引进力度，鼓励企业结合实际，探索实施符合国际惯例的外派跨国经营管理人才薪酬制度。建立适应国际化经营的企业组织架构，完善境外投资决策、项目评估、过程监控、风险分担机制，严格投资经营效益考评，提升国际化经营能力和水平。
(十四)构建支持企业跨国经营的服务机制。完善境外投资合作国别(地区)指南和产业导向。简化投资合作核准手续。为企业人员赴境外开展投资合作项目提供便利。加强外汇金融支持，鼓励国有企业积极争取外汇资金集中运营管理试点。打造服务企业、联动发展平台，完善信息交流、资源配置、专业服务功能。培育跨国经营的服务主体，形成集约集群优势。境外投资合作项目，经认定可在一定期限内单列考核。
(十五)增强创新动力、实现转型发展。聚焦核心主业、核心技术、核心竞争力，坚持专业化基础上的相关多元经营。发挥信息化在模式创新和业态转型中的重要作用，推进产业升级。加大技术研发、经营管理、人力资源管理等方面的创新和投入力度，增强企业研发能力，提升企业管理水平。对主动承接国家和本市重大专项、科技计划、战略性新兴产业领域产业化项目，收购创新资源和境外研发中心，服务业企业加快模式创新和业态转型所发生的相关费用，经认定可视同考核利润。
六、优化国资监管体系，提高国资监管效率
(十六)完善国资监管体制机制。坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分开，进一步转变政府职能。以管资本为主加强国资监管，完善市属经营性国资集中统一监管的国资管理体制，以产权为纽带，积极推进产业与金融结合，加快产业与金融等各类资本优化配置，切实履行资产收益、选择管理者和参与重大决策等出资人职责。加强对区县国资监管工作的指导。
(十七)优化国资监管方式方法。履行出资人职责的机构依法制定或参与制定公司章程，使之成为各类治理主体履职的主要依据之一。加强战略定位、发展目标、布局结构、公司治理、考核分配和风险控制等管理，构建科学合理的国资监管体系。减少审批事项，切实落实企业自主经营权。实施标准化操作流程，提高管理精细化水平。加强信用体系建设，鼓励和支持企业积极履行社会责任。
七、凝聚共识、营造氛围，形成推进改革发展的合力
(十八)充分发挥党组织政治核心作用。按照参与决策、带头执行、有效监督的要求，加强学习型、服务型、创新型党组织建设，充分发挥现代企业制度下企业党组织的政治核心作用。坚持领导班子建设与法人治理结构健全相结合，形成党组织参与重大问题决策的体制机制；坚持职工队伍建设与人力资源管理相结合，打造一支职业素养高、业务能力强、岗位业绩优的职工队伍；坚持思想政治工作与企业文化建设相结合，保障职工参与管理和监督的民主权利，培育体现企业特点、增强企业凝聚力、激发职工创造力的企业文化；坚持反腐倡廉建设与加强企业管控相结合，运用制度加科技方法，加强对权利运行的制约和监督，强化对重点领域和关键环节的监控，严格规范国有企业管理人员职务待遇、职务消费和业务消费。
(十九)完善各类配套政策措施。完善国有企业工资总额管理办法，落实国有企业自主分配权。鼓励张江国家自主创新示范区内符合条件的企业参与股权和分红激励试点，示范区外的国有创新型企业、高新技术企业参照实施。创新优化国有创投企业评估管理方式。对符合国家政策规定的企业予以职工培训税收优惠。探索建立符合上海特点，特许经营、定价机制与政府财政投入相配套的公共产品管理体系。完善土地资产管理的配套政策，研究以国有划拨土地采用国家作价入股的方式支持企业发展，探索企业参与土地二次开发利益分配的机制。逐步落实国有企业退休职工社会化管理政策。
(二十)建立鼓励改革创新的容错机制。对法律法规规章和国家政策未规定事项，鼓励开展改革创新。积极参与国家改革创新试点，部市合作共建中国特色现代企业制度试验区。将改革创新工作纳入部门绩效考核，作为个人职务晋升和奖励的依据之一。改革创新工作未能实现预期目标，但有关单位和个人依照法律法规规章、国家和本市有关规定决策、实施，且勤勉尽责、未牟取私利，不作负面评价，依法免除相关责任。
有关部门、单位要按照本意见精神，结合实际，抓紧制定、认真落实完善分类监管、法人治理结构、长效激励约束、培育跨国公司、优化国资布局结构等配套文件。各企业集团、委托监管单位要从实际出发，大胆探索实践，抓紧制定贯彻落实本意见的工作方案。各区县国资国企改革可参照本意见执行。
