探索
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于2019年06月25日发表
嘉宾：
王 战 全国人大代表、上海社科院院长
周汉民 全国政协委员、上海市政协副主席
行政主导变为市场主导
记者：《***机构改革和职能转变方案》，除了人们关注的大部门制改革，相当一部分重心被放在政府职能转变上。能不能简单作一些评价？
王战：这是一次通过改革凝聚改革共识的改革，有针对性，也实事求是。它并不是一步到位，而是针对当前影响发展的几个主要的问题。比如考虑到铁路垄断对发展的影响实行铁路的政企分开。政府职能转变问题上的六个方面的具体措施也很有针对性。我们的机构改革进行了很多轮，这次的针对性特别强，是为了今后这一轮的发展在做设计，是中央地方有共识、老百姓有盼头的改革。
记者：行政体制改革的核心是政府。这些年小政府大社会的呼声不绝于耳，本轮改革明确提出政府简政放权，是不是一个积极的回应？
周汉民：行政体制改革要凸显两个原则，一是效率，二是公平。部门的减少、重叠权力的合并、审批权的减少和下放，都是在效率上做文章，而同时也应当高举公正的大旗。概括起来说，就是政府该做的责无旁贷，而不该做的坚决不做。
王战：当前改革的核心是处理好政府、企业、市场、社会的关系，就必须从行政主导变为市场主导。简政放权是重点。一部分权力交还给市场、一部分权力交还给社会，意味着要让渡甚至剥夺部分政府的权力。
但这次不是第一次大部制改革，也不是第一次强调简政放权。从上世纪80年代至今政府机构改革历经好几轮，改来改去，很多方面依然简不了政放不了权；一次次说要审批权下放，到头来却是这里放了那里又收了。这是为什么？背后的机理性问题，恐怕更值得探索。
挤压寻租空间
记者：人们对机构改革呼声高，一定程度上是因为始终感觉政府权力庞大，以至于对市场和社会活力造成挤压。而最为人诟病的又是审批权和收费权。问题的根源在哪里？
王战：我十年前做过一点分析，我认为，公务员的工资收入偏低与审批寻租空间的结合造成了简政难，现在看仍然有现实意义。我国的国家公务员的工资收入很低，地方津贴比工资高很多，这在任何国家都是不正常的情况。这样就出现了通过提高职级、增加副职来提高工资水平的倾向，这就造成这个体制越来越庞大，人浮于事。第二个问题更严重，很多时候提高收入的方法是增加灰色收入，那就是权力寻租。权力寻租最好的办法，就是设置科目，增加审批项目和收费项目，那样就有了寻租空间。政府部门出于利益可以不断地拓展寻租空间，久而久之就像割韭菜一样，割了半天根割不掉，然后就有腐败。这两个问题是联系在一起的，人浮于事造成权力固化，造成寻租空间。
周汉民：政府部门乱收费这些年一直在整顿，每次整顿都要取消大量收费项目，但收费项目数量依然繁多，企业负担依然沉重，究其原因，根源在于有授权、无监督。人大用授权形式赋予了行政收费权，但后续监督处于缺失状态，极少纠错甚至取消授权，于是管理部门的收费欲望被放纵，或是在不收白不收的心态下，挖空心思编织收费理由骗取授权。而收费申请一旦被批准，收费的使用就成了行政部门的内部事务，目前最流行的是收支两条线，最多给公众一个空泛笼统的交代，至于收费收了多少，用在哪里，绩效如何，公众一律无从知晓。
记者：这与机构设置的问题是否也有关系？一些部委的机构特别庞大，而权力也格外集中，寻租空间也就越大。
王战：大部制改革正确的说法应该叫大部委制改革。目前我们的机构设置中，最大的问题是委员会。真正意义上的委员会本身是个协调机构，应该有来自政府相关部门的人来兼任委员会副主任或者委员，但我们的委员会如今大大实体化。比如发展与改革委员会，理论上财政部门、规划部门、审计部门等等相关负责人都应该在这个委员会里有一席之地，他要做一个审批决定，应当有一个协商的过程，而不是目前的一家独大。委员会的实体化导致横向协调的功能荡然无存；另一方面，横向协调的虚化又导致部的权力在扩张，那样寻租的空间也就更大。
简政放权职能转变，要做相应的配套研究和配套改革，包括公务员的收入分配制度改革。行政体制改革需要通过合理的配套改革来挤压寻租的空间，不然就会带来更大的阻力。
周汉民：对行政体制改革不能简单认为是大部制，不能简单认为是合并同类项，要清楚什么是体，什么是用。在行政体制改革中，简政放权是体，政府运作制度改革是用。
简政放权，关键在简政
记者：此次***机构改革和职能转变方案明确提出减少和下放各类审批事项，说明中则提出将工商登记中的先证后照改为先照后证，做到对市场活动的宽进严管。这些提法这两天广受好评，但人们也担心，改革会不会又像以前一样再反弹？
王战：这是一个很大的进步，但做得好不容易。过去对企业前紧后松，跨个门槛要半天，跨过去之后监管是松的。真正的市场经济意味着，门槛要降低，但监管要加强。从简政放权说，放本身也有一个管理的问题。
要防止反弹，就要特别注意完善放的过程，比如把审批制改成登记备案制，但发执照的时候是不是同时应当考虑企业诚信经营条件、安全条件等一些必要因素？放权也要有放权的规则。如果这方面的配套措施跟不上，一下子放开，结果混入问题企业出了问题，那么不愿放权的人又会说，你看不行吧？还是要批吧？那么改革又将前功尽弃。小到企业准入登记，大到更多范围的简政放权，都要有这样的制度设计。
记者：上海在各项改革上都被赋予先行先试的期待，下一步上海在行政体制改革尤其是政府简政放权方面，应当有怎样的突破口？
王战：上海人讲规矩，权力寻租的问题可能还不是太严重，上海更需要***的是前置环节的问题。人们都说上海人做事认真，如果实现了简政放权，认真就是财富，但如果我们的机构仍然层层叠叠，审批环节仍然冗长，这个认真可能就会产生副作用。上海不是没有遇到过墙内开花墙外香，机构层层叠叠，等一套程序认认真真走完，项目早跑了；如果只是放权，一级级往下放，权还是在政府手里，也起不到根本作用。上海的机会多，但只有简政才能把机会真正变实，简政放权的关键，还是在简政。
