从制定规章计划到起草草案全过程民主参与上海开门立法听民意

　　一个多月前，家住江浦路的市民王海棠通过邮件，将关于解决停车难的立法议题发送给市政府法制办时，他没想到会被采纳：政府立什么法、怎么立法听取市民意见，会给决策部门提供一个不一样的视角。据悉，立法项目征求公众意见，在上海还是首次。截至目前，已收到近40人提出的50多个2012年政府立法议题。上海交通大学法学院院长季卫东对此表示，民意提前介入政府立法，有助于制定的政府规章被广大公众接受。

　　***市长指出，信息公开、制度公正、执法公平是加强政府公信力的三个基本要求。民主参与是制度公正的保障。据介绍，为让政府立法过程逐步成为广纳民意、汇集民智的过程，市政府法制办进行了一系列制度设计：通过立法议题公开征集、规章草案公开征询意见、地方性法规草案起草稿和规章草案听取政协及律协意见、立法听证会等机制，实现从制定规章计划到起草规章草案全过程民主参与，让立法透明度和参与度不断增强。

　　开门立法，要把民意请进来。根据***相关规定，直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的规章，政府立法时应征求公众意见。上海自我加压将公开草案的范围几乎扩大到所有政府规章。据统计，仅2010年至今，已有19部规章草案公开征求意见，收到公众意见近1000条。法制办还将规章草案听证予以制度化，截至目前已就8件规章草案进行立法听证会。参加听证会的市民蒋正龙感受深刻：不同利益群体的听证代表事先都有认真准备，会上发表观点直接、到位。听证会不是走过场、搞形式，各方代表参与政府立法，比关起门来操作更科学，质量也将提高。

　　不仅听民意，还听取不同社会层面意见。目前，法制办已与市政协社会与法制委员会、市律协签署备忘录，将地方性法规草案的起草、政府规章草案听取政协、律协意见予以制度化、常态化，这在全国也属于率先。制定《上海市养犬管理条例》备受各方关注，为此法制办就市公安局提交的草案建议稿听取政协、律协意见。市律协专门召开立法辩论会，围绕养犬门槛、养犬管理经费承担、如何加强养犬管理等展开辩论，许多建议在正式审议中被吸纳。2010年以来，已分别有27件和34件法规、规章草案听取政协、律协意见。

　　公众意见实实在在影响了立法决策。法制办将搜集的民意梳理后上报市政府常务会议，方便决策过程中充分考虑群众意见。比如，《上海市实有人口服务和管理若干规定 （暂行）》草案公开征求意见时，有市民认为其中用工单位不得聘用无居住证件或者居住证件失效的来沪人员的规定不符合相关政策，建议修改。立法部门研究市民意见后，删除了这一强制性规定，调整为相关单位登记来沪人员信息制度。

　　建立严格规范的各方意见反馈制度，也是开门立法应有之义。法制办已建立针对网上征求意见、政协意见、律协等社会组织意见、听证意见等全方位的意见吸收采纳反馈制度，并建立专门督促机制。其中，向政协征求意见的17件法规100%进行逐条反馈。去年，法制办还将征求意见的部门范围扩大到民主党派、市政府参事室、市高院、市中院及相关行业协会等。

　　当今社会存在多元利益，尤其需要政府更细致地反映不同群体的诉求和意愿。季卫东认为，开门立法能促进不同利益群体通过合法有效的途径表达自己意志，使政府规章执行起来更有效。市政府法制办主任刘华表示，制度公正是立法的核心所在。开门立法有利于最大限度推进制度公正。据悉，本市制定的《依法行政十二五规划》已明确将进一步改进政府立法工作。除了敞开吸纳民意的大门外，还将建立政府规章立法项目成本效益分析制度，保障政府规章实施的社会效益大于社会成本，争取更好法律效果。