民生改善力量来自创新

就业 就业直通车为求职人员开通快车道

养老 在长宁区新泾养老院，85岁的王阿婆享受养老服务

保障 南汇农民有了镇保

　　回眸过去5年，上海的社会建设至少找到了三条可以依循的创新路径：其一，制度化，即面对多元利益群体，以法规建设和制度建设确保公平，尽可能找到符合最广大人民群众利益的解决之道；其二，精细化，即面对日趋个性化的利益诉求，在保基本的基础上，为一时一地的特殊问题和一个特殊群体设计解决方案；其三，专业化，即引导政府、市场、社会力量各归其位、各守其责，特别是积极培育、扶持社会组织参与社会服务与管理，努力实现小政府，大社会。

　　8月25日，长宁区延安西路1290弄（49街坊)旧改基地进入摇号签约阶段，前来参加摇号的居民家庭占总户数的90%，预计9月中旬旧改方案有望正式生效。另外两幅旧改地块的摇号签约也正在快速推进之中。力争在十二五率先完成成片旧区改造的长宁区干脆利落地打响了开门红，而抱有同样目标的还有静安区和徐汇区。

　　一些旧改任务仍然相当繁重的城区也加大了旧改力度：闸北确立了5年旧改2万户的目标；虹口力争5年完成2.5万户旧改，2年解决危棚；黄浦则以十大重点旧改项目为载体，5年改造二级以下旧里40万平方米；杨浦今年就将完成5000户居民的旧改征询以及10个基地收尾的旧改征收项目；普陀今年的目标则是实施20万平方米旧住房修缮和改造。

　　2009年2月，上海出台的《关于进一步推进本市旧区改造工作的若干意见》创设了两轮征询制度，把愿不愿意改造和如何改造这两个关键问题的决定权交给了群众。在此基础上，上海旧改全面实行公示制度，做到拆迁过程全透明，安置结果全公开。这一创举，被各界评论为找到了多数人维护多数人利益这个突破口。自此，上海各区县依循公开透明、尊重民意的原则，因地制宜创设新机制、引入新手段，推进旧改的信心日趋坚定。

　　迎难而上，上海的力量正是来自于创新。

　　早在2007年5月召开的***上海市第九次党代会上，时任上海市委书记***就鞭辟入里地分析了这座城市正在面对的种种难题：上海，在先行发展过程中遇到了资源环境瓶颈、体制机制障碍、社会矛盾凸显等问题；我们必须清醒地看到，上海发展到现阶段，必须更加注重提高发展质量，更加注重优化发展途径，更加注重丰富发展内涵，更加注重增强发展动力。归根结底，就是必须坚定不移地走科学发展之路。

　　同年12月，履新上海刚刚2个月的市委书记俞正声在九届上海市委三次全会上用不背过去成绩包袱，不受习惯做法束缚，不为任何风险所惧，不受现有知识局限，不受地域观念限制诠释了上海的干部群众探索科学发展之路时所应具备的质素。此后5年，这五个不作为创新的最佳定义频频出现在上海各条各区的工作推进会上，其有效性也在各个领域被丰富多样的新模式、新机制、新办法、新技术所证明。

　　以民生改善为重点的社会建设领域在这5年间所呈现的丰富变化尤为值得关注

　　包括旧改在内的社会建设常常受困于制度和政策的滞后性，但长期不能从中突围，社会问题就会掣肘经济转型发展。上海市市长***曾直言，民生难题的解决更需要创新。他以住房问题为例坦言，解决不了青年人的住房难题，城市就没有吸引力，也就没有未来。他还呼吁大家一起研究老百姓关心的住房、收入分配、社会保障、教育、医疗改革、公共交通等问题，帮助政府从制度创新的角度去***难题，更好地满足人民群众的新需求、新期待。

　　自上而下对创新的持续鼓励，激发了整个社会的创新活力。回眸过去5年，上海的社会建设至少找到了三条可以依循的创新路径：其一，制度化，即面对多元利益群体，以法规建设和制度建设确保公平，尽可能找到符合最广大人民群众利益的解决之道；其二，精细化，即面对日趋个性化的利益诉求，在保基本的基础上，为一时一地的特殊问题和一个特殊群体设计解决方案；其三，专业化，即引导政府、市场、社会力量各归其位、各守其责，特别是积极培育、扶持社会组织参与社会服务与管理，努力实现小政府，大社会。

　　创新路径一：制度化

　　【案例】上海社会保障实现制度全覆盖

　　2011年12月，居住在宝山区的黄梅云老人拿到了平生第一笔400元的养老金。年满68岁的她是上海首批城镇居民社会养老保险制度的受益人。自此，上海建立起包括城镇职工养老保险、城镇居民社会养老保险、城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗、工伤保险、失业保险、生育保险等在内的覆盖城乡居民的社会保障体系。

　　在城镇，上海1993年审议通过《上海市城镇职工养老保险制度改革实施方案》，1994年颁布《上海市城镇职工养老保险办法》，建立起社会统筹和个人账户相结合的城镇职工养老保险制度。2011年12月，上海又根据***精神开展城镇居民社会养老保险试点。截止到2011年年底，上海已实现养老保险制度在城镇的全覆盖，全面实现城镇无保居民老有所养。

　　在农村，上海1996年颁布实施《上海市农村社会养老保险办法》（老农保），并于2007年再次出台文件对老农保制度进行完善。2009年，***出台开展新农保试点的指导意见，上海于2010年出台相应配套文件。2011年5月，上海实现新农保制度全覆盖，参保人数63.41万人，其中领取养老金人数32.75万人。

　　上海还构建起了覆盖城乡的基本医疗保险制度：2000年颁布实施的《上海市城镇职工基本医疗保险办法》于2008年和2011年两次调整；2007年，上海出台城镇居民基本医疗保险制度，将城镇户籍非从业居民、18岁以下上海户籍中小学生和婴幼儿纳入医保体系内。

　　【记者观察】

　　制度设计，是上海以民生改善为主的社会建设领域谋求突破的核心。解决包括旧改、社保、住房保障等重大民生问题，如果单单停留在现象层面，根据一时一地来出政策、找对策，往往容易忽略隐藏在民生问题背后的社会稳定和社会秩序问题，甚至因为有些政策的因时而异、因时而异、因人而异，引发新矛盾。

　　从制度设计层面出发，上海社会建设领域的创新至少表现出了对三个问题的关注：

　　首先是科学的利益协调机制，最为典型的莫过于旧改两次征询制的确定及推行；

　　第二是完整的社会保障机制，比如上海覆盖各个群体的社会保障体系建设，以保基本为原则保障了职工、农民、儿童、高龄无保老人及各种因历史遗留问题无法进入普通保障渠道的人们的基本生存、生活需求；

　　第三是有效的矛盾疏导机制，具有代表性的是上海网上信访制度的建设上海市网上信访投诉中心在网上受理并答复信访件，允许信访人查询本人信访件处理情况，在征得信访人同意后会公开其信访件和部分办理回复。特别值得一提的是，网上信访将各单位收到的信访件数量、在办件数量和办理超时总量等情况公开披露，实现了对信访办理的社会公众监督。

　　创新路径二：精细化

　　【案例】破题上海式贫困

　　570元，是上海2012年的低保标准线；与收入600元甚至再高一些的人相比，谁的生活更贫困？杨浦区曾经在个案帮扶情况汇总中发现，需要帮扶的前十位全部是因病仅靠自身力量或政策内救助无法缓解实际困难的家庭。

　　上海市民政局将之称为悬崖效应：低保政策以家庭人均收入为申请门槛，但有相当数量的中低收入家庭受到大额医疗、教育、住房等硬支出挤压，实际生活水平低于低保水平，一刀切的低保线标准，成了许多有实际困难的家庭面前的悬崖。

　　贫困的定义因此在上海发生了改变，一个支出型贫困群体的发现、监控和预警机制开始形成。从2008年开始，杨浦、闸北和长宁等区着手针对支出型贫困家庭展开救助试点，一户家庭、一个故事、一套方案、一缕阳光是试点的共同特征。

　　以杨浦区为例，每个申请救助的贫困家庭可以凭街道证明在区内8个区级医院享受50%住院押金减免；同时，区民政局与卫生部门商定严格控制自费药的费用，尽可能采用医保目录内药品。街道出具证明后，要派人前往看望病人，并有工作人员陪家属一起去医院埋单。

　　【记者观察】

　　由政府主导的民生政策和民生工程，都很容易出现悬崖效应。但刚性的政策不能也不宜随时变动，像开展支出型贫困救助这样筑斜坡来接上悬崖，就成了可行性最高的做法。

　　不过，筑斜坡往往对政府展开精细化服务的能力提出高要求。仍以支出型贫困救助为例，由于甄别贫困需要参考的变量大幅增加，居委会***核查这一传统办法的效率和效果大打折扣。2009年起，上海市民政局重点建设市民收入核对系统，并陆续完成与市人力资源和社会保障局、市公积金中心、市财税局的3条电子比对专线的建设，实现了数据信息的网上交换。

　　值得一提的是，信息化对于精细化服务的支撑作用在上海表现得相当突出。尤其是上海将城市服务和管理的对象由户籍人口扩展为实有人口之后，依托信息采集、统计来发现不同群体的需求，利用网络的即时性、互动性来再造工作流程、整合工作资源，凭借微博等工具来实时地、点对点地传递反馈信息等，已经成为很多条线、区县乃至社区最重要的工作模式。

　　创新路径三：专业化

　　【案例】谁来帮400万老人养老？

　　根据今年7月公布的数据，上海60岁以上老年人口已经超过430万，预计到2015年，老年人口比重接近30%。家庭结构的变化将使老年问题更加突出：在一对夫妻赡养4位甚至照料两代8位老人的情况日益多见的情况下，家庭的照料功能和能力将呈现弱化。

　　上海较早地提出了构建9073养老服务格局的构想，即90%的老人在家养老，7%的老人从社区获得养老服务，3%的老人依托机构养老。根据这一构想，90%以上的老人需要依靠社会渠道实现一部分养老功能。

　　社会力量的积极介入，催生了各种专业化特征显著的养老服务，目前已覆盖助餐、助洁、助急、助浴、助行、助医和心理关怀等领域，能够满足大部分老人的基本需求。

　　上海海阳老年事业发展服务中心是专业化程度最高的为老服务机构之一：它的96890热线设有80多个坐席，对区内3万多名独居老人提供电话关爱服务呼叫中心坐席员每天或隔天给服务范围内60岁以上独居老人、纯老家庭打电话，主动询问他们的健康状况、生活需求；它能根据老人的要求，在老人所能够得到的街道补贴范围内定制服务菜单，包括服务的类型、***的频率；它还建立了社区巡逻车队，24小时待命，由呼叫中心统一调度，确保及时处理老人们的突发情况。

　　据统计，目前上海市、区县、街镇三个层面均建构了社区居家养老服务工作网络，成立了233家社区助老服务社，建成社区老年人日间服务中心326家，社区老年人助餐服务点450家，助老服务员队伍人数已达3.3万人。

　　【记者观察】

　　上海这十年的社会建设过程中，有两个新名词快速升温：其一是社工，其二是政府购买服务。

　　在国内，政府购买公共服务最早的探索就出现在上海。1995年，浦东新区社会发展局兴建了罗山市民休闲中心后，交由上海基督教青年会管理，1998年，又将政府养老服务一并委托。此后，政府购买服务在一次又一次的实践中，被证明能在公共服务领域完成政府不该管、不能管、管不到的事。

　　科学界定政府与市场、社会的边界，探索小政府、大社会的治理模式，就在这十余年间迅速达成社会共识。面对社会各个群体日趋多元的需求，上海各级政府在相当一部分公共服务领域从服务的直接提供者逐渐转变为政策制定者、购买者和监督者；在此过程中，参与社会管理和服务的民间力量逐渐活跃，上海市阳光社区青少年事务中心、新航社区服务总社、自强社会服务总社、中致社区服务社、乐群社会服务社等影响力遍及全市的社工机构快速发展。

　　最近5年，伴随着市民参与社会服务的意识和能力进一步提升，各种新型社会组织快速发育，发掘出一大批针对不同群体需求的小众化服务内容，还探索出了各种不同的服务方式。令人欣喜的是，专业化社会组织的孵化和扶持体系也开始在上海初露端倪，目前，上海已有各类社会组织孵化基地17个。