议决行的新探索――闵行区委全委会改革试点调查

　　“全委会改革”―――对于一年前上海闵行区的广大党员干部，这5个字还是一个陌生的概念。而如今，他们已成为这一改革浪潮中的弄潮儿。

　　今年1月8日，在闵行区委四届五次全会上，11位区委常委首次面向全委会全体成员回答询问，接受监督；7月11日，闵行区委四届六次全会，首次把财经工作相关的重大问题提交全委会专题审议决定；10月15日，闵行区委四届七次全会，首次对全区正处级领导干部预备人选以票决形式进行差额推荐。20名预备人选在33.3％的差额票决中脱颖而出……

　　“不断探索具有中国特色的发展党内民主的内容、途径、方法”，“完善党的地方各级全委会、常委会的决策和工作机制”―――这是***和上海市委对以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程提出的新要求，也是党的十七大后在闵行区悄然进行的一场上海地方党委首个全委会改革试点。

　　着力于制度创新，着眼于探索“议、决、行”民主权利，对于此项目前正继续稳步推进的改革，记者进行了全程***采访。

　　建立起向全委会负责的制度

　　年初，闵行区委四届五次全会审议通过《中共闵行区委全委会工作规则》，并在这次全会上进行了探索性实践，全委会改革的序幕就此拉开。

　　首次引入“询问”制度，候补委员刘明第一个向区委常委提问。

　　“2008年中，重点关注建立对常委会重大决策监督机制的思路很好。在涉及利益群体的重大决策中，是否应有该利益群体的民意代表旁听或参与？”

　　作为被询对象，区委书记孙潮回答：常委会经由全委会授权，并接受全委会监督。在决策时，理当充分听取和考虑涉及利益的各方的声音。尤其对于“三重一大”问题的决策，不能单靠个人道德，而必须通过机制的建立和完善来保障。

　　刘明告诉记者，感受全会最大的变化是，委员从“后排”站到了“前排”。询问，看似是权利，实质是责任。这是党代表赋予全委会委员的责任。

　　全委会上的“老面孔”夏龙兴也有同感。过去当委员的“老三样”：大会听听报告，小会说说好话，表决拍拍手或者举举手，“现在不行了”。他说，当委员也要转型，即：“审议时少表扬，讨论时多提问，决策前多询问。”而委员责任意识的增强，恰恰从一个方面反映了全委会权力的回归。

　　审议突出“询问”，决策突出“票决”，监督与执行突出“***评估”与“责任追究”，创新的制度设计对原有的全委会运作机制作了较大的改革。全会上，与会者使用频率最高的关键词是“变化”。这是新机制带来的变化。

　　比如，第一次将“听、议、决”分开。

　　听：扩大了听取报告范围。除全体区委委员、候补委员出席外，还增加了部分区党代表列席，邀请区四套班子党员领导，部分党员负责干部、离退休党员干部参加。

　　议：由区委委员、候补委员甚至党代表参加讨论、审议和询问。

　　决：由区委委员进行表决。第一次采用电子表决器，进行无记名投票，对区重要议题逐项票决。

　　变化集中凸现了地方党委全委会与常委会之间的权力授予关系―――作为领导机关，全委会解决地区战略性、全局性的重大问题和重大决策。常委会则是行使全委会的职权，执行全委会的决议，主持经常性的工作，并着重解决日常的、临时需要决定和决策的重大问题，以及应急处理的问题。

　　此前，闵行区委在进行相关课题调研时认为，全委会与常委会之间的这种权力授予关系，在实际运作中，存在“权力倒置”现象。这种倒置的权力结构，往往导致权力过分集中。

　　孙潮介绍，区委全委会改革的核心在于决策权与执行权分离，建立起一个常委会在全委会的授权和监督下负责的制度框架。改革的根本目的在于通过建立健全常委会向全委会负责、全委会向党代会负责、党代表向全体党员负责的制度，改变原有的不够科学合理的权力框架，确立全委会在党的地方各级组织、各种团体中的领导核心地位，真正在党内建立起一个向多数人负责的制度体系。

　　改革关键词：公开、公正

　　10月15日下午，闵行区委四届七次全会重点议决人事专题。30名候选人中将确定20名正处级领导干部预备人选，未来一两年内，全区拟提拔任用的正处级领导干部人选就从这支队伍中产生。

　　“30名候选人如何产生？”“怎样确保预备人选中女干部的比例？”“入选人员的专长和岗位需求能否实现一一对应？”……大会进行到询问环节，对于此次干部选拔的一个个问号，被抛向了区委常委会。分管组织工作的常委、组织部长刘海涛进行主要回答。

　　30分钟的询问环节中，9位询问者先后发问。其中既有出席全会的区委委员、候补委员，也有列席会议的基层党代表。

　　询问结束，全委会以无记名投票的方式进行差额票决，计票结果当场公布。由全委会差额推荐的正处级领导干部预备人选团队首次诞生。

　　自闵行全委会改革后，所举行的三次全委会上，每一次都有这样的询问和差额票决程序。把传统的鼓掌转变成举手提问，把过去同意性的通过转变成有取舍的票决，这是闵行全委会程序创新中最显著的两大亮点。而这一民主程序的设计背后，折射出全委会改革最核心的两个关键词―――公开、公正。

　　今年初的区委四届五次全会，询问环节首次亮相。在审议中，由区委委员、候补委员就区委各项工作，向区委书记、副书记和常委询问。被询问者必须就有关问题进行解答。

　　这一模式的采用，进一步强化了全委会的知情权、决策权和监督权。既强调了全委会与常委会之间监督与被监督的关系，促进全委会的有效监督，又让更多委员对重要事项知晓、讨论、参与决策，充分发挥全委会民主决策和集体决策的优势。

　　看似新增一个环节，实际并不简单。委员是否敢于提问？常委能否善于回答？问题能否一针见血？答案又怎样把区委工作明明白白晒到阳光下？询问，由此成为“点燃”所有与会者积极性的引爆点。

　　当区委四届五次全会询问环节第二次进行时，许多询问者已是有备而来。也就在这一次询问中，出现了提问者抢话筒的情况。围绕区域财政工作这一专题，一位来自民营企业日之升的党代表抢着发问：区预算执行不力的部门有无问责措施？回答者区委副书记、区长陈靖表示：对于资金使用无效和低效的部门都要追究，怎么追究，就是在下次的预算上制约，“对不起，做不好，明年的项目和钱就没有了”。

　　议事和决策程序，是全委会的重中之重。在审议中推出询问制度的同时，闵行区委也在决策过程中引入了逐项表决、差额票决等多种表决方式，“决策”不再是走过场的通过，而是承担起对重大事项的决定、对重要人事的选举、对主要财力投入顺序的拍板。

　　前后三次全委会，分别对区域重大事项、区域财经工作和区干部任用选拔进行票决。其中包括了逐项票决、差额票决等多种表决方式。仅以改革后的第二次全委会为例，大会采用电子表决器表决的方式，共有8项内容提请出席的28名委员表决。

　　前三项包括：《中共闵行区委常委会工作报告》、《中共闵行区委关于加强财经工作领导的意见》和《关于2009年公共财政预算编制原则及改革实施意见的报告》。经表决，全部以28票满票通过。

　　后五项“新增财力使用的顺序”、“以结果为导向的绩效预算改革进程”、“逐步扩大预算公开的范围”、“提高预算的执行力”以及“不断加大公共财政对社会事业的投入”。委员在提供的多项内容中进行选择，分项票决。如关于新增财力使用的顺序，大会采取“选优法”，通过3次表决确定了区域新增财力使用方向的顺序，以得票数由高到低依次是社会事业、新农村建设、基础设施建设和公共安全。大会提出，发生并票情况，则由常委会决定。

　　“权力”姓公不姓私

　　自年初至今，闵行区已召开的三次全委会，分别对区域内重大事权、财权和人事权逐一议决。其中，对财经工作相关的重大问题进行专题议决，是新的运作机制下全委会行使对重大问题决策权的首次实践。

　　过去，政府提交区委审议的重大财经问题，一般都由常委会审议决定。而在具体操作中，往往出现领导说了算。一个区半年内增加的预算外费用有时可达数百笔，预算经常放空。

　　问题虽然由来已久，然而当由全委会议决财经工作重大问题的消息传出，许多人曾疑虑种种：其意义何在？党委与人大、政府的平衡点又何在？

　　在闵行区全委会改革的制度设计中，全委会是一个承上启下的核心环节。通过委员联系党代表，在常委会、全委会、党代会和基层党组织、党员之间建立起一种自上而下、自下而上畅通的制度性渠道，既及时、全面掌握基层党组织情况和建议，也让更多党员参与到党内事务中来，更能使党员群众的意见和建议为全委会决策提供民意支撑。

　　会前一周，相关议决程序已经启动。常委会工作报告、关于加强财经工作领导的意见等会议文件，通过区党务公开网征求普通党员和党代表的意见；29名区委委员分别采取座谈、走访等形式，就全会各项议题，共听取了154名党代表的意见和建议。

　　座谈会上，一位委员向所联系的7名党代表解释了提交全委会票决的部分事项。关于提高预算的执行力一项中，全委会将对预算资金追加率的三个不同降幅进行投票。委员问在座的党代表：“下降3％、5％和10％，你们希望我把票投给哪一个？”

　　对事关全区改革发展的重大问题的决策，除了体现需求、表达民意，还必须体现科学。5月下旬，闵行区委组织全委会全体组成人员赴外省市考察，还就有关改革预算管理模式，举行专家讲座。在听取了国内外先进管理模式介绍后，委员们就“以何为依据进行公共资源配置，为本地区经济和社会的发展提供有效的公共产品和公共服务”、“以何为标准评价预算执行的绩效”、“党委、人大、政府各自在预算决策、管理和监督中的角色如何”等议题开展了研讨。

　　正是在前期学习考察、熟悉文件、研究问题、开展调研、听取意见的基础上，委员们带着意见和建议走进会场，围绕全委会议题进行有效审议。最后，全会分别以得票多少决定财政预算采纳与否，并以选优的方式排定新增财力使用的顺序。

　　这一曾经被委员们称之为“肉跳”的改革，通过此次全会形成共识：“不是谁动了我的‘奶酪’，而是‘奶酪’本来就不属于个人。”

　　对于这一改革，孙潮向大会说明：“目的是要发挥全委会对财经工作事项的审议和决策作用，更好地体现党委集体领导的原则，真正发挥全委会领导机关的作用”。

　　此次议决的顺利进行，不仅使全委会和常委会、党员代表大会的纵向关系进一步明确；也为区委和区人大、区政府、区政协横向工作的关系界定了科学分工。

　　区人大常委会主任栾国梁认为，全委会改革的最大成功，在于厘清了党委、人大、政府、政协的工作边界。如在财政预算编制中，党委把方向、谋全局、定政策；政府按照党委定的原则进行编制；人大按照法定程序审查批准，并对政府的执行情况进行监督；政协进行政治协商和民主监督。

　　没有监督，再好的制度也不能远行。当此文即将结束时，记者还想告诉读者，加强全委会对常委会权力的约束和监督，是闵行区全委会改革的重要组成部分。

　　根据《规则》，中共闵行区纪律检查委员会专门成立了由区委委员、纪委委员、党代表、相关部门人员及有关专家组成的3个监督检查小组，就年初全委会通过的10项议题的决策程序和执行情况进行全程***督查，年底将提出评估意见，向全委会汇报。对区委及其成员不履行职责或不按组织原则办事的将进行批评纠正，造成损失的将追究责任。