市财政局作关于上海市2008年预算执行情况和2009年预算草案的报告

关于上海市2008年预算执行情况和2009年预算草案的报告

――2009年1月13日在上海市第十三届人民代表大会第二次会议上

上海市财政局

　　一、2008年预算执行情况

　　2008年，在***、***和上海市委的正确领导下，全市各行各业全面贯彻党的***，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入学习实践科学发展观，认真落实中央各项方针政策，抢抓机遇、应对挑战，经济社会保持平稳较快发展，人民群众生活持续改善，对口支援工作有序推进。各级政府部门切实执行年初市十三届人大一次会议通过的各项预算及其审议意见，进一步完善财税体制，积极发挥财税政策杠杆作用；不断优化财政支出结构，稳步提高民生项目占财政支出的比重，确保落实年初预算报告提出的“四个大力支持”；继续推进预算管理各项改革，努力打造“阳光财政”，切实加强预算管理和监督，全市预算收支执行情况良好。

　　（一）2008年全市财政收支执行

　　本市地方财政收入2382.3亿元，同比增长13.3％，完成预算100.7％，加上中央与本市的结算收入等255.7亿元，加上全市调入预算稳定调节基金8.6亿元，本市可以安排使用的财政收入总计为2***6.6亿元。地方财政支出2617.7亿元，同比增长18.9％，完成调整预算101.4％，加上结转下年支出10.3亿元、部分区县安排预算稳定调节基金17.5亿元，地方财政支出总计2***5.5亿元。全市财政收支执行结余1.1亿元。

　　（二）2008年市本级财政收支执行

　　市本级财政收入1220.6亿元，同比增长12.7％，完成预算100％，加上中央与本市的结算收入等239亿元，加上调入市级预算稳定调节基金8亿元，减去市级返还给区县财税体制改革收入基数及其他结算补助473.1亿元，市本级财政收入总计994.5亿元。市本级财政支出984.2亿元，同比增长27.8％，完成调整预算102.5％，加上结转下年支出10.3亿元，市本级财政支出总计994.5亿元。市本级财政收支执行基本平衡。

　　需要说明的是，为保障本市对口支援都江堰市灾后恢复重建需要，本市从2008年起建立地震灾后恢复重建资金，其中从市本级预算稳定调节基金中调入8亿元。为此，经市十三届人大常委会五次会议批准，调整2008年市本级预算。调整后，市本级财政收入仍为1220.5亿元，财政收入总计由年初的952亿元调整为960亿元；市本级财政支出增加8亿元，财政支出总计由年初的952亿元调整为960亿元。

　　上述2008年全市及市本级预算执行数是根据1―12月份预算执行月报初步汇总的，经地方财政决算编审后再据实作相应调整。

　　（三）2008年预算执行主要情况

　　1．财政收入任务完成，实现既定预算目标

　　2008年，本市深入贯彻落实中央各项宏观调控政策，针对下半年以来，国际经济环境急转直下，国内经济困难明显增加，财政收入增幅逐月下降的严峻形势，及时采取有力举措，沉着应对，保持了国民经济平稳较快发展。各级财税部门依法加强收入征管，着力提高征管质量和效率，在落实各项财税政策的基础上，努力做到应收尽收，完成年初既定目标，取得了来之不易的成绩。全年收入预算执行呈现三大特点：一是财政收入总体保持较快增长。上半年依托经济平稳运行和企业效益提升，有效抵御通胀压力，财政收入保持了25.7％的高增长。下半年针对国际金融危机持续蔓延和经济增长放缓影响，及时出台一系列推进经济发展方式转变和产业结构调整政策，本市经济结构保持了好的态势，财政收入完成了预算目标。全年收入增幅呈现前高后低的走势，比去年回落18.1个百分点。二是二、三产业协调发展的格局进一步巩固。来自二产和三产的财政收入分别增长10.8％和14.2％，为近年来增幅最为接近的一年。二产中成套设备、电子信息制造业加大研发投入，发挥创新优势，收入增幅保持在25％以上，实现二产收入增量的四成，显示经过多年努力，本市先进制造业竞争力进一步增强；三产中银行业、交通运输业以“四个中心”建设为契机，发挥集聚效应，收入分别增长78.1％和42.8％，批发零售业、商务服务业在消费升级和完善综合服务功能中，分别增长32％和16.2％，四大行业带动本市经济增长进一步转向消费和服务经济。三是重点行业增幅明显回落。受国际经济金融形势恶化影响，下半年起，钢铁、汽车、房地产等支柱产业市场需求由旺转弱，证券业持续低迷，四大行业收入增幅分别下降27％、4.7％、23.2％和61.6％，进而影响下半年的收入增长，预计减收还将延伸到2009年。

　　2．财政支出聚焦重点，突出“四个大力支持”

　　2008年，全市财政预算执行切实按照年初市人代会确定的财力配置重点，新增财力集中用于改善民生。

　　（1）大力支持社会保障体系进一步完善。一是落实积极的就业政策。加强政府引导，完善面向所有困难群众的就业援助制度，及时帮助零就业家庭解决就业困难，并将本市“万人就业岗位补贴”标准每人每月提高100元；安排财政资金1亿元，充实大学生科技创业基金，鼓励大学生自主创业，拓宽大学生就业渠道。二是增加对社会保险基金补助。市级财政安排对社会保险基金等补贴121.4亿元，并从2008年1月1日起提高企事业退休人员基本养老金标准；落实城镇高龄无保障老人纳入社会保障体系财政补贴3.5亿元，并从12月1日起扩大享受人群范围和提高养老待遇标准。三是健全城乡最低生活保障制度。落实财政资金10.9亿元，从2008年4月1日起城镇低保标准每人每月提高50元、农村低保标准每人每年提高400元，在此基础上7月1日起再对低保对象发放每人每月15元临时补贴。四是推进社会养老服务。新增1万张养老床位、新建100家示范型老年人日间服务中心、新设214家社区老年人助餐服务点，为17.7万名老人提供社区居家养老服务，对其中10万名生活难以自理且经济困难老人由政府给予服务补贴。五是保障群众住房改善需求。多层次保障居民自住需求，加大旧区改造力度，落实中低收入家庭个人购房贷款财政贴息，放宽廉租住房困难家庭收入线认定标准，全市财政安排廉租住房补贴资金21.3亿元。

　　（2）大力支持社会事业进一步发展。一是优先发展教育事业。安排财政资金13.2亿元，提高义务教育生均公用经费基本标准（小学从520元提高到1400元、初中从720元提高到1600元）；安排财政资金5.5亿元，在全面免除义务教育阶段学杂费的基础上，进一步免除课本费和作业本费，将对家庭经济困难学生“两免一补”覆盖面扩大到高中，并完成60所农民工子女学校办学设施改造；安排财政补贴资金5.5亿元，落实普通本科高校、高等和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策；市级财政按法定增长口径安排的教育支出增幅高于财政经常性收入增幅1个百分点，达到法定增长要求。二是加大自主创新推进力度。落实国家科技支撑计划课题经费3.8亿元和国家科技项目地方配套资金2.1亿元，支持高效能计算机、天文射电望远镜等一批重大项目落户上海；安排知识产权专项资金0.6亿元，5.8万项专利申请得到政府资助；出台新一轮张江专项资金使用管理办法，落实资金23.8亿元，支持张江高新区以自主创新为核心的“二次创业”；市级财政按法定增长口径安排的科学支出增幅高于财政经常性收入增幅1.6个百分点，达到法定增长要求。三是支持公益性文体事业发展。全市公益性文化和体育支出41.8亿元，同比增长8.6％。新建28家社区文化活动中心和500多个农村综合文化活动室，不断丰富社区文化配送内容，向社会免费开放博物馆等文化设施；市级公益性文化支出增幅高于财政经常性收入增幅7.3个百分点，达到《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》要求。安排资金2.9亿元，支持北京奥运会足球比赛上海赛区和奥运会、残奥会火炬接力上海传递活动成功举办。四是支持深化医疗卫生改革。落实“公共卫生三年行动计划（2007―2009年）”资金4.1亿元，完成300所村卫生室标准化建设、扩大计划免疫疫苗品种、实施儿童近视、肥胖监测干预等各类预防保健项目，实施公共卫生优秀人才培养计划；财政投入4.1亿元，在14家市级医院设置“急救重症绿色通道”，新增170辆救护车和15个医疗急救分站，扩建华东、市六、儿科等医院门急诊大楼和病房，实施社区卫生中心和村卫生室门诊诊查费减免，努力缓解“看病难”问题；拨付资金4亿元，从2008年1月1日起实施城镇居民基本医疗保险制度，落实高校大学生医疗保障，不断完善本市基本医疗保障。

　　（3）大力支持城市发展和节能减排进一步推进。一是加快重大基础设施建设。市级财政安排公共基础设施建设支出230亿元，同比增长21％，主要用于京沪高速铁路、A14（崇启越江）和A15（机场高速）公路、城市轨道交通、铁路上海站北广场客运交通枢纽等重大交通设施建设，世博中心、文化广场、大世界、崇明东平国家森林公园等设施建设和改造，吴泾工业区环境综合整治、污水治理三期、郊区污水收集和配套管网完善、外环绿带生态建设等环保投入。二是大力推进节能减排。全市安排节能减排专项资金10.7亿元，通过以奖代补方式对节能技术改造项目提供政府支持，鼓励和引导企业加大节能技术改造的投入，提高能源利用效率；调整淘汰高耗能、高污染、低附加值的劣势企业、劣势产品和落后工艺项目，优化资源配置和产业布局，推进节能降耗；制定《关于本市城镇污水处理厂COD超量削减补贴政策实施方案》和《燃煤电厂脱硫设施运行超量减排奖励暂行办法》，促进水污染和二氧化硫减排。

　　（4）大力支持“三农”问题进一步解决。2008年，全市财政支农投入增量89.3亿元，明显高于上年；政府土地出让收入用于农村建设的增量2.1亿元，明显高于上年，达到***、***《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》（中发〔2008〕1号）中对加大财政支农投入的要求。市级财政按法定增长口径安排的农业支出增幅高于财政经常性收入增幅1.5个百分点，达到法定增长要求。一是支持农业生产。财政投入27.1亿元，新建13.8万亩设施粮田、4万亩设施菜田、1.5万亩良种繁育基地、63家标准化畜禽场和2万亩标准化水产基地；安排粮食、生猪、奶牛等各类生产补贴3亿元，并从2008年起统一免费向农户发放水稻、麦子良种；对农业产业化龙头企业和农民专业合作社提供贷款贴息和担保0.9亿元，提高农民组织化程度，加快农业农村发展。二是改善农村面貌。财政投入18.1亿元，对373个经济薄弱村实施道路危桥改造，在108个自然村落试点综合整治；对420个集体经济相对困难村给予公共管理基本支出补助，保障农村基层组织正常履行公共管理职能。三是提高农民保障。继续完善新型农村合作医疗制度，落实老年农民养老补贴9.5亿元，并从2008年9月1日起将65周岁以上老年农民养老金最低补贴标准每人每月提高15元，将养老金补贴覆盖面调整到60周岁以上老年农民。四是整合支农资金。在金山、崇明实施以项目为载体整合模式的同时，在南汇区探索支农资金整合新模式，市级职能部门重点审定规划、制定政策，明确资金整合投入重点和加强资金管理要求，区县政府作为项目资金安排和管理责任人，因地制宜地将市与区县两级财力集中用于亟需实施项目，进一步提高财政支农资金使用效率。

　　此外，积极优化城市投资环境，促进转变经济发展方式，支持重点产业和中小企业加快发展，落实兑现各类企业扶持政策，市级财政安排服务业发展引导资金、金融发展专项资金、高新技术成果转化专项资金、科技“小巨人”扶持资金、“走出去”战略扶持资金等17.7亿元。尤其是下半年以来，面对严峻复杂的经济形势，本市积极应对，及时制发了《关于推进经济发展方式转变和产业结构调整的若干政策意见》、《关于促进本市房地产市场健康发展的若干意见》，出台了扩大内需、促进经济增长的八项措施和《关于贯彻***文件精神促进本市房地产市场健康发展实施意见的通知》，各级财政加强与有关部门的协调配合，认真做好相关政策的拟定、衔接、细化等各项工作，抓紧政策资金落实到位，有力发挥了财税政策的宏观调控作用。

　　2008年也是严重自然灾害和各类突发事件频发的一年。面对国内各类突发事件，各级财政按照市委、市政府统一部署积极发挥应急保障作用。一是年初本市遭受连续雨雪冰冻天气，市委、市政府迅速启动应急保障预案，市财政紧急拨付补贴和救灾资金2.3亿元，保障煤炭、电力、燃气供应，帮助恢复农业生产。二是汶川特大地震发生后，本市全力以赴开展抗震救灾应急援助和对口支援恢复重建两个阶段工作。第一阶段，通过市、区县两级机关和事业单位分别压缩10％和5％的年初公用经费预算、调整预算支出结构等途径，用于过渡安置房建设和救灾物资采购等；第二阶段，在市对口支援都江堰市灾后重建指挥部的统筹安排下，已签约安置房、学校、医院、民政、基础设施、农业、水环境等方面的对口重建项目87个，市财政及时落实了对口支援财政资金。三是“问题奶粉”事件发生后，全市财政迅速拨付专项资金，添置救治必需的医疗设备，落实免费检查、治疗及相关工作经费，并加强了乳制品原料供应、生产加工、流通消费等环节监管。此外，面对国际油价大幅波动，为维护城市正常秩序、保障群众正常生活，全市共安排油价补贴和车用液化气补贴资金13.2亿元。

　　3．财政管理不断加强，体制机制逐步完善

　　2008年，围绕加快完善公共财政体系，着力健全有利于政府职能全面履行的财政保障制度，提高财税运作的公共性、均衡性、规范性和公开透明度。

　　（1）完善财税体制。围绕推进基本公共服务均等化的要求，重点在转移支付和区县以下财政体制上实现突破。一是完善市对区县转移支付制度。按照“加快形成统一规范的转移支付制度”要求，全面改革市对区县转移支付制度。一般性转移支付比重由去年的59％提高到76％，转移支付结构更趋合理；由义务教育、计划生育、防疫经费、图书馆经费等七个具体事项，拓展到三农、教育、卫生、文化、社会保障、生态补偿、公共安全、城市维护与社区管理等八个方面，保障领域进一步扩大；以各区县土地面积、粮食产量、常住人口、学生人数、区县财力等影响相关财政支出的客观因素为依据，按照统一的公式计算分配资金，分配办法更加科学。2008年，市对区县的转移支付总量安排121.1亿元，同比增长37％，转移支付前后，困难区县人均财力平均增长18%，全市各区县人均财力差异进一步缩小，区县公共服务均衡发展进一步体现。二是继续推进区县以下财税体制改革。制定《关于进一步完善街镇财政体制规范财政扶持政策意见的通知》，明确改革方向。调整中心城区街道招商职能，由区本级按部门预算方式保障街道经费，引导街道工作转向社会管理和提供公共服务。促进区县建立有利于乡镇发展的财政体制，落实“乡财县管”激励考核，金山、奉贤、南汇和崇明四个区县的首批12个试点乡镇在提高财政管理水平的同时，教育、卫生、社保、农业等公共财政支出平均增长33.5％，高于总支出增幅近23个百分点，试点乡镇人均财力与所在区县平均水平的差异进一步缩小，改革成效明显。同时，督促区县梳理、整合、规范对企业的财政扶持政策，重点聚焦现代服务业、先进制造业和高新技术企业，有效提升财政资金促进经济发展的调节作用。

　　（2）深化预算改革。以支出管理为重点，提高财政科学化、规范化管理水平。一是加强非税收入管理。在开展全市非税收入调查的基础上，加强立项管理，取消和停征148项行政事业性收费，更好地方便投资者和市场主体，改善投资和商业环境，努力使上海成为行政透明度最高、行政效率最高、行政收费最少的地区之一；加强收缴管理，顺利实施国有土地使用权出让收入收缴分离，积极指导区县扩大行政事业性收费收缴分离改革；强化财政票据管理，开展财政票据的改版工作，启用了全国统一财政票据监制章；加强支出管理，严格预算审核，切实落实收支两条线要求。此外，按财政部收支口径，本市新增机动车额度拍卖收入既不能纳入地方财政收入，也不能纳入政府性基金收入，目前本市已纳入财政专户作为社会公共资金管理，并按照“取之于交通、用之于交通”的原则，将拍卖资金重点用于公交车辆更新、优惠换乘和老年人免费乘车等专项补贴，公交场站、公交枢纽、公交专用道等公交基础设施建设，定期公告。二是推进国库集中支付。出台《上海市市级财政资金国库集中支付管理暂行办法》，在市级预算单位全面实施国库集中支付改革，初步建立起包括财政直接支付和财政授权支付两种形式在内的财政性资金国库直拨体系，针对改革初期预算执行进度慢的问题，加大宣传和培训力度，研究完善管理流程各环节的高效衔接和急款急办机制，努力提高预算执行率；积极推进国库单一账户体系管理，将试点范围从市级行政机关扩大到全额拨款事业单位。三是推行公务卡制度。出台《上海市市级预算单位公务卡管理暂行办法》，11月份市政府召开了全市动员大会，公务卡制度改革正在市级预算单位中逐步推行，预算单位原使用现金结算的公务支出统一使用公务卡进行结算，切实增强公务消费透明度。四是加强政府采购管理。按照本市“三个更加注重”试点工作部署，贯彻“管采分离”要求，将市政府采购中心由市财政局受托管理，移交市机管局管理，初步形成“决策―管理―执行”三分离的政府采购管理体制，进一步健全政府采购规章制度，调整和完善操作流程，加快信息管理平台建设，并开展全市性专项检查，为下一步深化政府采购制度改革打下基础。五是积极探索零基预算。深化部门预算改革，深入推进分类核算的预算支出管理，在强化项目库管理的基础上重点探索专项经费零基预算，开展市级单位结余资金清理，夯实预算管理基础。通过以上各项财政预算管理改革的有序推进，加强了公共资金的源头管理和过程控制，着力从体制、机制、制度上，针对近年来人大代表审议预算报告中指出的各类常见、多发问题，实施标本兼治。

　　（3）强化多层次监督。围绕建设服务政府、责任政府、法治政府，以提高行政效能为切入点完善财政自身监督职能，以加强公开透明为突破口自觉接受社会各界对财政的监督。一是依法自觉接受人大监督。根据年初市人代会“落实土地出让收支预决算管理制度”的要求，研究出台《关于规范本市国有土地使用权出让收支管理的意见》、《上海市市级国有土地使用权出让收支预决算管理办法》和《上海市土地储备成本认定暂行办法》，并于2008年10月向市人大常委会进行了专题报告。同时，积极配合市人大财经委、预算工委开展市级部门预算制度建立和执行、市对区县转移支付等专题调研，按照专题调研形成的意见和要求，进一步完善部门预算管理和转移支付制度。二是探索绩效评价。协同相关主管部门，试点开展绩效评价，明确工作的内容和程序，构建评价指标体系，并引入专业评估机构等社会第三方参与绩效评价工作。三是健全财政监督机制。积极探索研究将事前、事中、事后监督有机结合的方法和途径，建立健全覆盖财政运行全过程的监督机制，强化对与群众利益密切相关的重点支出，以及企业、行政事业单位会计信息质量和会计师事务所执业质量监督检查，加强注册会计师、资产评估等行业监管，进一步深化诚信建设。

　　2008年，在中央和市委的正确领导下，在市人大的监督指导、市政协的关心帮助下，在各区县、各部门和社会各方面的协同支持下，本市依法理财深入推进，财政运行不断规范，预算完成情况总体较好。但我们更清醒地认识到，财政运行和预算执行中还存在一些亟待解决的问题：一是财政增收面对巨大压力。国际经济环境重大变化的不利影响、自身经济发展转型的严峻挑战，使本市今后一段时期的财政收入增收形势不容乐观，迫切要求全市各个部门团结一致加强财源建设，切实帮助企业解决实际困难，深入推进经济发展方式转变，确保公共财政的持续保障能力。二是支出管理仍需进一步科学化、规范化。较大的财政收支压力，对进一步调整和优化支出结构，改进和完善预算管理带来巨大的需求和动力，需要持续提高财政资金使用的规范性、安全性、有效性和透明度，努力缓解收支紧张的突出矛盾。三是基本公共服务均衡供给仍需不断加强。随着新的转移支付办法框架基本确立，本市不同区域间基本公共服务的供给水平和均等化程度将得到有力推进，但具体操作办法仍需要在实践中不断***改进，区域间基本公共财政保障的范围和标准需要尽力而为、量力而行，逐步加以完善。我们将进一步增强责任感、紧迫感和使命感，高度重视这些问题，进一步采取有效措施，努力加以解决。

　　二、以科学发展观为指导，统筹安排2009年政府预算

　　2009年是中华人民共和国成立60周年，是全面贯彻落实党的***及市第九次党代会精神的关键之年，也将是经济发展环境十分复杂严峻的一年。从国际看，次贷危机引发的国际金融危机愈演愈烈，实体经济增速大幅下滑，欧美主要发达国家经济增长预期放缓甚至陷入衰退。从国内看，经济发展面临来自国际国内的严重困难和严峻挑战，国家实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，将推动我国经济保持平稳较快增长，但此次全球性的金融危机不仅本身尚未见底，而且对我国经济的影响正进一步加深，我国经济增长有进一步放缓的趋势。从上海看，中央和本市扩内需保增长调结构各项政策措施的落实和世博会效应形成合力，对本市经济发展的拉动作用将更加凸显，但上海作为国际化的特大型城市，市场化程度较高，经济对外依存度较大，受全球性金融危机的影响可能更大，经济社会发展中的一些矛盾可能更加突出。从财政看，上述经济因素给财政增收带来较大困难，同时一系列国家减税清费和本市清费政策的不断出台，将使得本市财政收入增速明显放缓，收入波动加剧，而支出压力会进一步加大，财政收支紧张的矛盾将更为突出。

　　（一）2009年全市预算安排的指导思想

　　做好2009年工作，要进一步认清形势，把握大局，把思想和行动统一到中央对经济形势的分析判断上来，统一到中央的决策部署上来，全面贯彻党的十七大、十七届三中全会和中央经济工作会议精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照九届市委六次全会的工作要求，进一步解放思想、坚定信心、开拓创新，坚决贯彻落实中央和本市宏观调控政策措施，加强财源建设、优化支出结构、完善财税体制、规范预算管理、强化财政监督，加快形成有利于科学发展的财政体制机制，进一步提高财政管理科学化、规范化水平，为实现确保经济平稳较快发展、确保民生持续得到改善、确保社会和谐稳定、确保世博会筹办有序推进而努力奋斗。

　　（二）2009年全市及市本级财政收支预算

　　全市地方财政收入预算2500亿元，同比增长6％，加上中央与本市的结算收入等205亿元，加上调入市级预算稳定调节基金95亿元，全市地方财政收入总计2800亿元。全市地方财政支出预算2800亿元，同比增长7.9％。全市地方财政收支预算平衡。

　　市本级地方财政收入预算1257亿元，同比增长5％，加上中央与本市结算收入等205亿元，加上调入市级预算稳定调节基金95亿元，减去市对区县的体制改革收入基数及其他结算补助支出489亿元，市本级地方财政收入总计1068亿元。市本级地方财政支出预算1068亿元，同比增长10.2％。市本级地方财政收支预算平衡。

　　由于各区县的预算批准时间与上海市总预算编制时间尚不衔接，2009年上海市总预算中区县级预算仍由市财政汇总各区县财政上报的财政收支预测代编。

　　需要说明的是，为在更大范围、更深层次上推进预算信息公开、深入建设公开透明的“阳光财政”，从2009年起，本市根据《财政部关于