上海聘请高参参政议政市人大建立头脑库

　　去年，18名市人大代表成为市人大专门委员会咨询组成员，27名社会各界人士作为市人大常委会立法和咨询专家，聘期为一年。近日，市人大常委会决定对咨询组成员进行适当调整，拟续聘部分人员，同时新聘部分人大代表，聘任期仍为一年。现初步名单已经确定，正在征求各专门委员会的意见。而聘请专家的规范性制度也在制定中。

　　市人大常委会有关人士称，此举是为充分调动和发挥人大代表资源与社会智力资源在常委会工作中的作用，并使之制度化、规范化。

　　双赢的合作

　　王全弟，复旦大学法律系教授，去年被聘为市人大内务司法委员会的咨询专家。说起一年的专家经历，他说：“这是一项双赢的合作。”

　　一年中，他参加了市人大内司委的各项执法检查，通过座谈会对市人大内司委的工作提出了建议，最近还和部分市人大代表一起参加市人大组织的“旁听百例庭审”活动。他说，原先做法律研究，虽然和市人大常委会也有联系，但没有机会这么深入地参加人大工作。作为专家，他很高兴自己的专业知识成为决策、监督的参考。而在市人大从事的这些实践，也对他的专业研究大有裨益。

　　市人大代表、金泰律师事务所主任徐晓青去年也成为市人大法制委的咨询组成员。受聘以来，多次参加市人大地方性法规的制定和修改，《防汛条例》、《信访条例》、《消费者权益保护条例》、《物业管理条例》等，他都积极建言献策。他认为，立法工作各个环节有机相连，能否准确、全面地了解民情、反映民意、体察民愿，切实找准矛盾焦点、工作重点或利益平衡点，并进行科学规范和调整，直接关系到地方立法的质量。立法是一项系统工程，既要找准问题，又要提出切实可行的解决之策，需要吸纳各方面的意见。作为市人大代表和法律工作者，他在日常工作中接触很多法律问题，也接待很多当事人，能通过咨询组成员的工作渠道反映问题，使立法更贴近实际，更具操作性，很有意义。

　　据介绍，本届市人大代表共860名，其中70名代表当选常委会和各专门委员会组成人员，占代表总数的8％。18名人大代表成为专门委员会咨询组成员后，市人大代表参与常委会工作的比例上升到了10％。

　　“专家们的意见和建议，确实让我们受益匪浅”，在刚刚闭幕的市人大常委会第15次会议间隙，市人大常委会办公厅副局级巡视员王宗炎接受了记者采访。本次会议上，常委会组成人员热议《上海市未成年人保护条例（草案）》（修改稿）。翻看他手边的法规参阅材料，记者发现专家们在座谈会上的发言十分坦率。华东政法学院教授肖建国对立法理念提出不同意见，他认为，法规中许多规定涉及教育改革，教育改革是教育行政部门的事，不是这个条例需要解决的，条例的立法要找准切入点。而华东政法学院教授徐建则对因减负而对学校和教师设置种种“不得”提出反对意见，他说，这一条很不成熟，教学是个有创造性的活动，不该给它卡死。

　　王宗炎说，专家参与人大工作，有独特的优势。从立法来看，专家们不仅学有所长，而且由于置身于行政部门之外，看问题较客观，容易克服立法中部门利益的倾向。再从人大自身的机构设置上看，目前市人大常委会下设研究室，而常委会的几个专门委员会、工作委员会和办公厅均无研究机构，而这些机构工作的专业性很强，借用外脑、外力是节省成本、有效利用社会资源的好事。

　　“高参”参政渐成热点

　　近年来，随着政治公开化程度的提高，民众独立思考能力不断增强，“民间头脑”参与人大工作的热情不断提高。

　　2002年《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例(草案)》公开征求各方意见时,同济大学建筑与城市规划学院的郑时龄、罗小未、李德华、阮仪三等10位教授和其他副教授、讲师集中整理出50多条修改建议,联名给市人大常委会领导发出立法建议信。不久,市人大常委会领导和市人大常委会部分组成人员专程来到同济大学,详细听取专家、学者的意见。

　　据介绍，在聘请“高参”之前，市人大常委会在各项工作中发挥社会智力资源的作用，主要采用三种方式：一是召开征询意见座谈会，广泛运用在立法、执法检查、监督调研、课题研究等领域；二是召开听证会，将涉及公众利益的待决事项公开向社会征询意见；三是同有关科研机构进行项目合作。这些都为“民间头脑”参政议政打开了“大门”。在拿到立法和咨询专家聘书之前，部分专家都和市人大有着联系，这也成为市人大聘请“高参”的基础。

　　和上海一样，在全国范围内，许多地方都出现了“高参”参政的现象。

　　深圳市人大常委会率先为19名兼职委员配备了法律助理。根据《深圳市人大常委会为兼职委员聘用法律助理办法》，法律助理的候选人名单由市人大法制委员会在考虑兼职委员的建议后提出，经过法制委员会的严格审定，最后经市人大常委会主任会议的讨论决定，最终从全市1400多名律师及相关从业人员中选定了19位聘用为兼职委员法律助理，一般聘用期为两年。

　　深圳市成为了助理制度的“先行者”，而全国人大常委会则把助理制度向前大大推进了一步。继十届全国人大一次会议选举的19名备受瞩目的“特别常委”走上前台后，其中的10名常委会委员被全国人大常委会办公厅任命为7个相关专门委员会主任助理。这一颇具“看点”的举措，给最高国家权力机关注入了鲜活的力量，也给地方人大常委会提供了一个标本。在重庆等地也出现了“立法助理”的形式。

　　为何会出现这样的风潮？市人大有关人士认为，以前人大决策更多地体现为程序性决策的性质，缺少对重大问题的深入研究，缺少对难点问题的实质性判断，因此对社会各类资源的需求并不强烈，比较多的是依靠自身的信息资源和内部的工作机构。但随着社会的发展，需要人大决策的事项日益复杂化。统计表明，仅在法规草案修改方面，市八届到十届人大，文字性修改由948字/件上升到1903字/件，实质性修改从583.8字/件上升到1035.9字/件；同时，量的修改和质的修改在修改总量中的比值分别上升了18.62%和8.34%。在决策事项日益复杂化的情况下，需要听取来自不同方面的意见。

　　智力资源要形成“网络”

　　探索，还要继续。

　　对于人大而言，社会智力资源的范围很广阔：各级人大代表、大专院校和科研院所的专家学者、党政部门具有丰富实践经验的人士、企业界新闻界的资深从业人员、民间团体、科研机构等都可以成为人大工作的参谋助手。但目前市人大常委会聘请的专家，较多的是法律方面，对教育、科技、文化、环保、交通、规划、财经等领域内的专家了解不够。

　　人员有限，带来了操作上的一些问题。有专门委员会反映，并非所有的活动，专家们都能够准时参加；即便参加，专家服务的质量水准也不一样。专家们也有苦衷：他们有自己的本职工作，许多人还有相当的社会活动，有时确实分身无术。

　　部分专家在受聘之前就参与过人大的工作，他们觉得，自己同委员会的联系还比较松散，没有全面深入参与委员会的工作,往往是针对具体的议题发表意见和建议，而且事先的准备时间有限，同临时性参加座谈会的专家相比，优势不明显。他们希望，今后参加讨论相关事项前，能够早点拿到相关资料，以便事前可以做好准备，不仅发表自己的意见，还可以征询自己周围人的意见；此外，许多工作具有系统性，是否可以让他们从前期就开始参与，以便对情况有整体的把握。

　　这些情况已经引起了市人大的重视。市人大常委会研究室就发挥社会智力资源做过专项课题研究。除了代表和委员会反映的情况，他们还发现其他的一些不足。如，常委会发挥社会智力资源的面还比较窄，主要集中在立法工作中，而在监督工作、重大事项决定工作中运用得比较少，在各项工作中，是否需要征询专家的意见，在哪个阶段征询意见，用哪种方式征询意见比较妥当，还缺乏深入的研究。此外，对专家提供的智力服务还缺乏评价机制和激励机制，对于服务质量不高的专家，也缺乏相应的调整措施；对专家意见和建议的分析能力不够高，对其蕴含的价值无法鉴别，致使一些有价值的意见在整理过程中流失。

　　课题报告建议，应该建立社会智力资源库，形成专家“网络”；拓宽发挥社会智力资源作用的领域，除了目前在立法过程中运用召开听证会、论证会、公开征求市民意见等方式发挥社会智力资源作用外，还可以在人大的其他领域作进一步的探索；建立同社会智力资源的联系机制；建立和完善不同层次的决策参与机制；建立服务质量的评价和反馈机制。据悉，专家名录的梳理工作已经开始。