解放日报新论建立上海经济社会协调发展机制

　　重视上海经济与社会协调发展的研究，在实践中逐步建立健全经济与社会协调发展的机制，是学习贯彻党的十六届四中全会精神、加强党的执政能力建设、落实科学发展观的重要体现，也是上海在率先全面建成小康社会、构建社会主义和谐社会、实现社会主义现代化过程中，一项具有深远意义的制度与机制建设。
　　定位：建立协调发展机制至关重要
　　上海作为我国的经济中心之一，在国内经济和国际经济中占有重要的战略地位。上海的经济社会发展进程，不仅反映着国家相关宏观政策或指导方针的落实与反馈情况，而且代表了中国乃至亚太经济的发展趋势。因此，当前在我国实施全面建设小康社会、落实科学发展观、加强党的执政能力建设等重大战略之际，全面建立健全上海经济社会协调发展机制至关重要。
　　上海经济的快速发展以及国际知名度的提升，将会吸引越来越多的国内国际人士，文化多元化、经济全球化、社会复合化将成为上海未来的重要特征；在经济全球化、市场化、网络化与城市区域化的背景下，上海的区域地位日趋重要。上海不仅是拥有6000多平方公里的上海，也是长三角的上海，更是全中国的上海；而打造上海国际大都市的竞争力也将更多地体现在制度、科技、文化、管理、人文精神等方面。因此，只有建立健全经济与社会的协调发展机制，保持社会的稳定和谐发展，才能满足各地、各界、各阶层人士的多元化需求，才能有力地带动长三角都市圈的社会经济整合与发展，才能培育城市先进制度文化与人文精神，进一步提升上海国际大都市的竞争力。
　　挑战：六大难题亟待解决
　　经济连续10余年保持两位数增长，人均GDP达到5000美元，标志着上海已经跨越经济发展为主的阶段，迈进经济与社会发展并重的新阶段。在未来5至10年，上海要顺利推进经济转轨和社会转型，继续保持10%左右的增长，必须面对并着力解决“六大”难题：
　　难题一：能否在经济转轨的同时实现社会公平，能否实现从效率优先、兼顾公平向效率与公平并重的转变。正确处理效率与公平的关系是世界性的普遍话题。经济转轨和社会公平的关系也成为上海乃至全国的重大现实难题。当前，收入差距和贫富差距开始成为上海发展与现代化建设中必须面对的重大问题。2004年《上海社会发展报告书》显示，上海城市居民家庭年人均可支配收入绝对数快速增加，由10年前的2000元提高到现在的25000元；人均收入的差距进一步拉大，在城市中，10%的最高收入户和10%的最低收入户，家庭人均可支配收入的差距比已达到5.01倍；不同行业在岗职工的工资差距也在扩大。这些都急需社会公正和公平机制的形成和完善。
　　难题二：如何在解决失业、就业、保护外来人口权益方面，体现“以人为本”。“以人为本”在一定意义上就是以民为本，重在切实保障市民的就业、生活与发展权。上世纪90年代，伴随着城市功能和产业结构的调整，上海的下岗人员累计达到100多万人。截至今年7月底，上海市登记失业人员总数为27万人左右，其中失业一年以上的长期失业人员占登记失业总量的38%；45岁以上的登记失业人员占登记失业总量的36%。据第五次人口普查资料显示，2003年上海市户籍人口的劳动力参与率为77.6%，外来人口的劳动力参与率却超过90%。同时，上海还面对着外来人口巨大的就业和权益保障压力。
　　难题三：如何切实转变上海的政府职能，实现由“经济建设型政府”向“公共服务型政府”转变。在经济转型向政治转型、社会整体转型过渡的过程中，上海要转变政府职能，首先要明确政府的职能定位，这是促进“经济建设型政府”向“公共服务型政府”转变的前提，其次要注重理解公共管理模式内涵。当前，公共管理不再只是政府对社会的管理或治理，而是一种治理主体多元化的社会治理模式；治理主体也不再完全通过行政控制的手段，而是通过服务的手段来营造良好的社会秩序和建立经济社会发展的环境；治理行为也从权力支配过程，转变为治理主体之间、治理主体与治理客体之间的普遍合作过程。
　　难题四：如何加快非政府组织发展，深化市场化改革。非政府组织的充分发展是改变传统计划经济体制下由政府包揽经济、社会事务的做法，以及上海社会主义市场经济体制建立和形成的重要标志之一。在“十一五”期间，上海的改革开始进入新阶段，政府的做法，以及社会、政府和企业、城市居民和农民、富人和穷人等各种群体间重大利益关系的调整成为改革最根本、最具实质性意义的内容。非政府组织如何直接反映和代表自己应当代表的那部分人或那部分群体的利益，成为改革的题中应有之义。
　　难题五：如何借鉴经济改革的经验，推动政治文明发展，提高公众的社会参与度。发展政治文明的基本问题是政治改革问题。在“十一五”期间，上海要处理好长期增长与现实社会矛盾的关系，化解各方面的社会矛盾，防止矛盾的累积与激化，使上海有一个长期基本稳定的社会环境，从而保证上海社会主义和谐社会的建设。当前的核心问题，是逐步提高公共决策的“多元化参与”和对公共权力的“多元化监督”，以及通过加强社会参与、民众参与、利益集团的参与来发展政治文明。
　　难题六：如何重建城市人文精神、改变市民陋习。重建城市人文精神要多层面共进，在城市的观念文化层面，构建文化精神；在心理层面，构建市民自我超越意识；在制度文化层面，构建城市民主精神；在日常生活层面，培养城市风俗人情中折射的民族精神；在物质层面，注重城市人文理念和历史文物中的精神文化积淀；在技术层面，构建技术文化、技术人文精神。而改变市民陋习既要有针对性，又要从市民人文素养（市民的良知、智慧和修养）的培养和城市人文精神的培育等深层次方面下工夫。
　　目标：形成新的协调发展机制
　　上海应在树立经济社会相协调的理念、以人为本的改革理念和社会治理理念这“三大理念”的基础上，形成新的协调发展机制。
　　1、建立社会诚信机制。市场经济实质上就是诚信经济。建立社会诚信机制是保障上海市场经济有序运行、经济社会协调发展的首要任务。上海建立社会诚信机制，重在加强他律机制，在大力宣传社会主义道德规范的基础上，把道德教育与社会管理紧密结合起来，在制度、文化层面上配套建立与本地经济和社会发展水平相适应的维护诚信的法规和制度保障，设立监管机构，最终形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度和信用管理体系。
　　2、建立利益公平公正机制。建设小康社会，要保持经济增长，也要不断促进社会公平公正。按照科学发展观，建立健全利益分配的公平公正机制，缩小贫富差距，是上海促进经济与社会协调发展、保持社会稳定的重要内容。从文明社会、市场经济和法治城市的理念出发，把“社会公正”作为上海各级党政部门和社会团体的重要旗帜，为推进上海的改革和发展发挥社会凝聚功能。建立有助于社会公平公正的法律制度体系，从制度上消除社会不公的根源。
　　3、建立社会安全保障机制。建立健全社会安全保障机制是促进上海经济与社会协调发展的基础。首先，建立健全以医疗、养老、失业、工伤、最低生活保障、就业服务体系为核心的，面向所有劳动者的市场经济社会保障网，构建城乡一体化的社会保障体系，着力解决上海的“三农”问题，为统筹城乡市场经济的发展奠定基础。其次，通过培育多元化的社会非政府组织，在公共卫生、社会治安等方面建立城市公共安全预警机制，提高城市政府、企业和市民的快速反应能力和危机处理能力。
　　4、建立科学民主决策机制。扩大社会各界的参与面，构筑民主化、制度化的科学民主决策机制，全面实现依法决策、科学决策和民主决策，是上海适应新形势、搞好政府自身建设和提高行政水平的迫切需要，也是推进政治体制改革和政治文明建设的重要内容。实行决策公开和依法决策，在决策领域建立健全一系列法律规范，明确界定各级政府、各个部门的行政决策权，确立完善的内部决策规则；确立重大行政决策的合法性论证制度、专家咨询制度。
　　5、建立城市综合治理机制。城市治理是指在多元化管理主体（政府、企业、社会组织等）间建立平等交流、协商合作的互动机制，依法协商解决社会矛盾与冲突，不断提高城市社会的自我管理水平。首先，切实转换政府职能，实现真正的“政企分开”，为发挥市场力量和社会力量提供前提和基础；其次，大力培育和发展非政府组织，提高其社会参与和管理能力；再次，深化城市政府的改革，构筑政府、非政府组织和市民之间平等协商的新型关系。
　　6、建立文化科技创新机制。当前，国际竞争力越来越多地表现为是否拥有或在多大程度上拥有科学技术和文化。从全球化、国际化的视野出发，构筑先进的科技与文化创新体系，是上海实现知识经济与知识社会协调发展的精神动力和智力支持。这就要求做到，努力营造创新文化，争取成为“世界高技术产业研发中心”；着力推进科技文化体制创新，解放和发展文化生产力；按照集群化、网络化、信息化的原则，加大科技文化组织的创新。
　　7、建立伦理道德完善机制。经济与社会的协调发展，实际上就是营造一种符合道德伦理的健康的经济运行状态和社会秩序，也是全面提升市民素质、构筑符合上海文化多元化、经济全球化、信息网络化要求的社会伦理道德和人文精神的过程。全面完善伦理道德体系、培育城市人文精神，需要从城市文化的战略性和整体性出发，在城市理念、社会心理、规章制度、日常生活、物质技术等层面，塑造符合上海文化特色、地域特色的城市人文精神。
　　8、建立跨区域合作机制。从区域经济和城市化发展的趋势来看，在长三角地区构筑以上海为中心的跨行政区划都市圈是全面整合区域资源、推进区域经济社会快速发展的新型组织模式，也是上海实施服务全国战略的重要体现。上海经济在体制、机制、区域特色经济等方面具有的比较优势，与周边地区和西部诸省区丰富的资源、较强的重化工技术、人才优势和巨大的发展空间可以形成经济的互补性。
　　重任：探索协调发展机制有效路径
　　当前，要着重从建设“公共服务型政府”入手，制定相关政策，促进上海经济与社会协调发展。
　　首先，建设公共服务型政府，优化政府的公共服务职能。政府的职能定位及服务水平直接关系着城市经济与社会的协调发展程度。具体而言，就是指政府部门应从经济、社会、政治转型的高度出发，全面树立“以民为本、服务社会”的理念，不再以投资和形成国有产权为自己的基本职能，而要以提供基本的公共产品和公共服务为政府的第一职能，包括为各种市场主体提供良好的发展环境与平等竞争的条件，为社会提供安全和公共产品，为劳动者提供就业机会和社会保障服务等。
　　其次，确立社会目标优先于经济目标的原则，加快完善政府的社会公共管理职能。要从“重经济、轻社会”的发展战略转变为社会目标优先于经济目标的发展战略，依靠现有的经济基础和能力，反哺社会发展，促进经济与社会协调发展。政府应顺应全球公共管理新趋势，加快从传统的“经济管理为主”向“社会管理为主”转变，从全能政府变为有限政府，不断完善政府的社会公共管理职能。力争在“十一五”或更长的时期内，将政府塑造成为“社会发展目标的制定者”、“社会发展资金的重要投入者”、“社会调控政策和手段的制定者和使用者”以及“社会稳定和社会秩序的坚定维护者”。
　　再次，改革投资型财政体制，加快公共财政体制建设。改革传统投资型财政体制，建立公共财政体制，是上海市场经济发展的必然要求，也是转变政府职能、促进经济和社会协调发展的重要推动力量。今后，财政部门要按照科学发展观和统筹发展的要求，优化财政支出结构，科学合理地使用财政资金，重点是要处理好社会发展与经济发展的关系、率先发展与协调发展的关系、长远发展与当前发展的关系；转变财政政策导向，在继续支持经济建设的同时，进一步加大对城市社会保障、就业和再就业、公共卫生、义务教育、科技文化、生态环境建设等方面的投入。
　　最后，按照科学执政、民主执政、依法执政的要求，加快行政管理体制改革。要从封闭型的行政体制向公开、透明的行政体制转变，适应网络化、信息化和多元化的发展趋势，改革传统封闭的行政管理体制，建立公开、公正、透明的行政新体制；从行政控制体制向依法行政体制转变，真正建立法治政府，关键要摆正政府与公民的关系、权力与权利的关系；从条块分割的行政体制向统一、协调的行政体制转变，真正建立高效政府，实现跨越行政边界和政府部门边界的区域资源整合，有力地保障经济与社会的协调持续发展。
　　（作者分别为华东理工大学教授、上海华夏社会发展研究院院长，华东理工大学城市管理学院博士）
　　(鲍宗豪 陶希东)