市政协委员座谈如何切实施行行政许可法
今年8月27日,全国人大常委会通过了《行政许可法》(下称《许可法》),这是我国继《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》等后颁布的又一部规范政府行为的重要法律。《许可法》的制定,对于巩固行政审批制度的改革成果,履行我国加入世贸组织的承诺,推进政府体制改革,从源头上预防和治理腐败,促进依法治国具有重要意义。至明年7月1日正式施行《许可法》还有半年多的时间,市政协党组邀请部分政协委员对本市如何做好准备,切实施行好这部法律进行了座谈。
一部开创性的立法
蒋以任:施行《许可法》是一次大的政府职能转变,是对政府管理体制的创新。它不仅是对行政许可权本身的规范,更重要是对政府工作的规范,涉及到整个管理体制的改革和政府职能转变。对于贯彻十六届三中全会精神,完善社会主义市场经济体制,《许可法》是一部相当重要的法律。因为社会主义市场经济体制与以前的计划经济体制的不同点是政府的职能能不能解决政企不分、政事不分,体现公平、公正、公开原则,提高工作效率,解决腐败等问题。施行《许可法》能有效地提高政府部门的透明度、杜绝暗箱操作。
在《许可法》施行前,各级政府在职能转变、简化审批手续、清理法规制度等方面已经做了大量工作。《许可法》的施行是政府管理部门改革工作的延续。该法施行后,我们要正确处理政企分开与宏观调控之间的关系,加强法制观念,强化法制监督,防止管理上的真空,尽量减少弊端。《许可法》的施行涉及到多个方面,例如人员机构改革、地方权益分配等一系列的问题,所以在实际操作过程中不宜操之过急,需要逐步发展、逐步健全、逐步完善。
市政协将依托自己的独特优势,为《许可法》的施行做一些准备工作。比如举办一些前瞻性的的研讨,帮助政府做些推进实施的工作,还可在这部法施行后,深入研究在具体操作中可能出现的一些不确定性问题。
邹德礼:《许可法》是我国政府行政管理的一部开创性的立法。我认为,这部法律是在一定的历史条件下的产物,与最近召开的十六届三中全会精神密切相关。回顾***提出建立社会主义市场经济,至今已经十年。在这一阶段,我们把社会主义市场经济体制的框架建立起来了,这是一个从无到有的过程。而现在,我们又提出了完善社会主义市场经济体制。从过去的建立到现在的完善,是社会主义市场经济两个完全不同的历史阶段,所以《许可法》的颁布,其历史条件非常重要。
胡忠泽:行政许可是国家管理社会经济中进行事先审批的一种有效手段,是世界各国普遍采用的。多年来,我国的行政许可权在政府管理中起了重要的作用,但缺乏法定的规范约束。比如许可的设置过多过滥,行政许可的环节过多、手续繁多,审批时间过长。所以,这次国家颁发《许可法》,把政府的行政许可权用法律来规范约束,这是依法治国重大的措施。
《许可法》的六大“亮点”
邵志勇:我国颁布《许可法》是社会主义法制建设进程中的重要标志。我个人认为,《许可法》归结起来有6个方面的亮点:一是对政府行政审批的范围作出了明确界定。规定只有六类事项可以实行行政许可,这样做最大的好处是通过建立规范的行政许可制度来妥善地处理政府与市场、政府与社会、公权利与私权利的关系,明确界定了政府行政审批的范围。二是《许可法》对行政许可权作了明确的规定。限制了政府各部门许可设定的权利,相对集中了行政许可的设定权,这也是建立统一的法制政府的必要条件。三是规定了统一、简便、快捷的行政许可办理制度,改善了政府部门之间工作中互相推诿、扯皮导致的效率低下的现象,建立便民高效的政府,体现了“以人为本”的原则。四是确立了许多公正、公平的实施程序,有利于防止偏私、歧视等现象的发生,建立公正诚信的政府。五是《许可法》是通过设专章来规定行政机关对被许可人的监督检查制度,就是把有关行政许可事前与事后两者监督的方式结合起来。六是实施行政许可的责任制度,行政的责任与权利挂钩。
行政许可不收费,好!
胡忠泽:《许可法》明确规定行政审批不收费,我非常赞成。目前,许多收费的项目并没有精简,收支两条线的问题也没有很好地解决,有的收费是为了部门的利益,把部门的行政权力转为部门的小团体利益。当然,行政审批的经费是必须保证的,但要严格地把部门利益与部门的权力分开。
王安德:不少行政许可权与各种收费连在一起,如工本费、技术鉴定费等,有些审核的收费,特别指定一个部门办。我认为,取消行政许可的收费是合理的。企业已经纳税了,再说这些收费,对于国家财政数量上非常小。从实质上看,行政许可的收费,大多是行政机关想得到部门的一些利益而已。
属于专项技术鉴定等必要的收费,必须建立新的机制来解决,这应由专业的中介机构承担,并进行公开竞争和受到监督制约。
与改革成果相衔接
吴振标:近些年来,历任市领导都对行政审批的改革,做了大量的工作。我们要充分肯定改革的成果,并把它与贯彻《许可法》结合起来。关于行政审批的改革,我们报社曾发表了不少的典型报道。《文汇报》一版曾登过一篇头条新闻,反映某企业造房,盖了78个章,还只走了三分之一的路,完全走完要盖200多个章。
在实施这部法律时,我们要重视两个重要的原则:一是公开、公平、公正的原则;二是便民原则。实施《许可法》是对政府职能的新的认定,也就是把政府职能切实地限制在法制的范围内。现在实施的难点是,一些事对照法律条文没有违法,但其并不在法律认可的明确范围内。处于两可之间,这是最麻烦的。所以,实施这部法,要制定必要的细则。同时需要国家公务员提高自身执法的素质。
邹德礼:在《许可法》实施过程中,我建议与上海的市情区情相结合。上海历来是一个强势政府。这十年,是上海市政府的职能转变与行政体制改革的关键之年,取得了显著的成效。从全国看,上海是走在比较前面的。所以,我们在实施这个法时,不要忽视这个前提和基础。实施《许可法》,要与近些年政府职能转变的步子吻合。
胡忠泽:要按照《许可法》规定,抓紧清理过去的法规,如果《许可法》没有规定的许可,就必须取消。如果一些规章仍是必须设置的,还要将其纳入地方性的法规。
在实施以前,要进一步地完善政务的服务平台,如电子政务建设。上海的电子政务在全国是走在前面的,网上为民办事、为企业办事,取得了很好的效果。
留有发展的弹性空间
顾晓鸣:社会主义民主政治建设,要把大多数人的意志体现在政府的政策法律之中,这样政府的行政管理才能比较畅通无阻地实施。小而言之是城市的建设,大而言之是国家大的战略发展等,皆为如此。
但是,法律同时又要保护个人、法人的创造性。在新一轮改革开放过程中,要实现跨越发展,必须充分理解人的各种创造性活动。我们的各级领导把进一步明确产权制度、创新等课题提到了议事日程。但这些活动不可能纳入到行政许可的范围里,那么如何给这些创造活动一个弹性的空间。在《许可法》的有关条文里,预留了一些政策的空间,今后根据情况发展,一些行政许可的设置还可以修改与废除。
防止“许可”的五个误区
金长荣:从司法审查看,本市行政管理部门对于行政许可的审批绝大多数是规范操作的,总体做得比较好。但是这方面诉讼的案件也不少,行政许可存在的问题有诸多因素,但大多是先天不足,与许可制度本身不尽完善有关,立法上有许多东西还没有明确规定,当然,执法上也存在一些问题。因此,在明年《许可法》正式施行前的这段时间里,我们要抓紧调整目前我们在行政许可上的一些不够规范的做法。把案件暴露出来的问题归纳起来,大致有五种情况要引起行政许可审批机关的重视:
首先,不依照《许可法》规定的内容设立的行政许可,比如行政许可机关权限交叉的,一个项目内容多个部门设置许可的,许可机关组织机构不合理的等,如果这些现象不纠正,到明年《许可法》施行后,会遇到不少的矛盾,如果当事人提出诉讼,行政管理部门将很被动。
第二,《许可法》对于许可条件和标准有严格的规定,但是一些行政管理的业务部门,在目前实际操作中制定了一些所谓的“土政策”,在内部办事的程序中加以规定,往往很具体,也很多,不对外公开,当事人并不知道。在施行《许可法》后,这种情况不允许发生。这部法的第五条明确规定,行政机构有事先制定和公布许可条件和标准的义务,保证申请人以最便捷经济的手段来获取这些信息。除了国家机密、商业秘密和个人隐私外,许可信息都要公开。
第三,《许可法》中明确规定了行政机关在受到申请后,必须在一定的期限里告知当事人受理与否,不予受理的,要书面告知不予受理的理由。如果审批手续不完备的,行政许可机关只能一次告知补正。这样一旦《许可法》施行,一些行政机关的部门再不能如同过去那样,让申请人跑一次缺这手续、下一次又缺那手续的来回奔波了。
第四,这次颁布的《许可法》对行政许可的程序和时限有严格的规范与标准。比如,除了可以当场决定的许可外,受理机关必须在标准的期限内处理完。如果逾期不答复的,又是法律规定许可的,应视为许可。由于特别情况,行政机关不能按照法定时间办完的,只能申请提出一次延迟办理,而且事先确定延长的时间,并要告知申请人延迟的时间和理由。
第五,行政机关在作出许可行为时,往往有审核不严、事实不清、适用法律不当的现象,其中原因是审批的随意性大,有些是作风粗糙,工作不细致造成的。《许可法》中规定的听证原则,对行政机关的许可提出了更高的要求。如针对涉及公众与他人利益的许可,应该事前给予利害关系人听证的机会,这是社会民主的体现,也体现了政府对群众切身利益的关注,以防止和减少那些欲急功近利的违法的行政行为的发生。
该设的“许可”不能弱化
王安德:《许可法》的内容针对性很强,主要是克服各级政府在当前的行政许可行为中随意性比较大的问题。但是,我认为,我们在细化实施这个法的过程中,不能把政府行政管理的应有的权限削弱了。从世界上的一些比较发达的国家来看,政府在管理社会经济活动的时候,用市场经济来调节,但它只能覆盖管理功能的一部分,不能管到全部。因此,政府行政管理职能的作用是不能缺少的,特别是一些大的事情,行政行为更不能削弱。一个城市的长期发展规划,必须要靠行政的意志来调节。凡战略性的,要靠政府行政许可,而一些微观性的,可由市场来操作。市场操作有时会有冲动性,如拍卖,甚至会有欺诈性,人为地把价格抬得很高。
所以,我认为,在施行《许可法》强调用行政许可的手段进行规范和限制的时候,不要削弱必须的行政许可,尤其是对关系长期战略发展的,更要强化行政管理作用。比如上海的房价、地价不能上涨得太快,否则不利于上海的长期发展。人们希望到2010年甚至于到2015年,上海有一个稳步发展的趋势,房价每年的增长幅度就要受到一定限制。
重在“许可”后监督
王安德:我认为,贯彻《许可法》,重点要放在事后的监督上,有一个事先审批与事后监督相结合的过程。事先不审批是不作为,事后不监督也是不作为。举例企业年检,它应该作为行政行为经常化、制度化、信息化大平台的补充。
总之,行政许可的管理,要把审批、规范、检查、监督等变成一个有机体,这样才能切实贯彻《许可法》,不仅促进行政审批做得更好,而且能把延伸的后续工作做得更完善。
胡忠泽:《许可法》实施后,今后还将有新的行政许可的不断推出,设置的时候千万要慎重,可设置可不设置的坚决不设置许可,必须要设置的,必须严格按照《许可法》的规定办,即使符合行政许可条件与程序的,还要开听证会,向人大说明理由。有关部门对已经设置许可的,要定期地检查,随着时间推移,社会不断地发展,有的许可尽量让中介组织来办。
防止信息不对称不公平
黄仁浩:我认为,要把学习《许可法》作为一项普法的重要内容。除了国家行政管理人员要学,全体公民也要认真学习。公民是我们国家的主体,让公民了解自己行使的权利,《许可法》的每一项条款,主要媒体要宣传,一条一条地解释法律条文的正确含义,这样才能更有效地贯彻《许可法》,更好地体现“三个代表”的重要思想,反映广大人民群众的根本利益。
上海信息化和网上政府搞得很好,但信息的公开方法与力度同国外比仍有差距。按照《许可法》,各级政府各部门的信息只要不是涉及国家机密、企业商业秘密和个人隐私的都要公开。向公众公开政策法规,光靠网不够,除了政府的公报外,报刊杂志要经常刊登政务信息。上海的档案馆里,政府文件都可查阅,但如果要求全体公民整体学习使用,就远不够方便。我建议市、区的图书馆要发挥这一功能,它可以成为很规范的政府信息披露场所。
座谈发言人员
蒋以任全国政协委员、市政协主席
金长荣市政协常委、市高级人民法院副院长
王安德市政协委员、中信泰富(中国)投资有限公司副总经理
吴振标市政协委员、《文汇报》总编辑
邵志勇市政协委员、杨浦区教育局副局长
邹德礼市政协委员、徐汇区工商联会长
胡忠泽市政协委员、九三学社市委秘书长
顾晓鸣市政协委员、复旦大学历史系教授
黄仁浩市政协委员、上海大学图书馆副馆长
还有市政协副主席宋仪侨、俞云波,市政协秘书长吴汉民等