市政协专题调研上海郊区规划布局与发展战略

　　日前举办的上海郊区发展论坛是市政协关于上海郊区规划布局与发展战略专题调研系列活动之一。按照市政协领导要求，调研力求起点高，既有长期目标，又有阶段性目标，不要求全，但针对突出问题，深入分析，提出一些观点、意见、建议和对策。调研历时半年，参与政协委员和有关人员500多人次。
　　
　　调研成果包括总报告《上海郊区规划布局与发展战略》和《郊区发展和人口调控》、《上海推进试点城镇建设政策措施的若干思考》、《上海郊区市级工业园区规划建设现状、问题和对策》、《国内外大都市区发展与背景研究》4个分报告。最终形成市政协常委会建议案《关于上海郊区规划布局与发展战略的若干意见》。市政府领导对建议案非常重视，各相关部门在制定上海郊区发展规划中，吸纳了政协调研许多观点、思路和建议。
　　
　　■建言献策
　　
　　实施“三个集中”，以科学前瞻的规划指导建设
　　
　　上海市规划院副院长黄吉铭
　　
　　2003年6月，上海市政府批准的《上海市城市近期建设规划（2003－2007）》确定了上海要以2010年成功举办世博会为动力，加快上海国际化和现代化进程，推动城市能级的不断提升，构筑“四个中心”的框架。在城市发展战略上，提出了从600平方公里向6000平方公里转移，在郊区规划建设三大重点发展区域和六大产业基地，郊区要成为城市生态环境建设的主战场和重要交通市政设施的重点区域。
　　
　　实施上海郊区“三个集中”的战略，首要是编制好规划，以科学的前瞻的规划指导建设。为增强郊区的综合功能和竞争力，郊区规划的重点是要安排好城镇布局、产业发展、环境和交通等现代设施的建设，凸现上海郊区规划建设的新水平。
　　
　　要用综合协调的发展观，推进郊区生态环境、市域交通和市政设施的建设。上海是人口、建筑和交通高度集聚的特大城市，生态空间的维护和营造尤其重要。根据人与自然和谐发展的要求，要在市域范围内形成城市建设用地、农业用地、生态绿地与林地各占三分之一的大格局，以林网化、水网化的观念，把郊区森林建设成为城市生态系统的重要组成部分。根据上海城市森林规划，到2020年，全市森林覆盖率达到35％以上，形成以大型片林为核心，以森林廊道为脉络的城市森林。实施城市森林的关键是严格按规划控制森林用地，落实林地建设的目标责任制，坚持不懈，持之以恒。
　　
　　郊区将成为上海发展先进制造业的承载空间
　　
　　市经委副主任乐景彭
　　
　　从产业发展看，郊区将成为上海发展先进制造业的承载空间，体现上海的实力和水平。根据上海发展规划，到2020年，上海的工业用地将达到1100平方公里，其中1000平方公里在郊区。因此，郊区产业发展的思路是，以科学发展观，紧紧抓住国际产业转移机遇，走新型工业化道路。
　　
　　争取到2006年，全市工业开发区调整到60个左右，销售额超过200亿元以上的工业开发区达到15家，形成以工业园区为主要载体、产业集聚度和能级不断提升的制造业总体格局。大力建设六大世界级产业基地：精品钢材制造基地要在品种、质量、价格、服务上赶超国外同类产品，把上海建成为世界第一的钢铁生产基地；石油化工及精细化工制造基地要以上海化工区为依托，加大石油化工、天然气化工、精细化工等三大领域的投资，使上海具备年产4000万吨炼油和400万吨乙烯的生产能力，把上海建成为世界前列、亚洲第一的化工基地；汽车制造基地要加快培育具有国际竞争能力的零部件集成配套体系，逐步形成300万辆左右的整车生产能力；船舶制造基地要推进造船新技术、新工艺和新材料的研究应用，到2015年造船能力达到1200万吨，确立船舶制造业世界三强地位；成套装备制造基地要重点培育和发展煤液化制油、重型燃气轮机、1000MW级大型超临界火电机组等新兴装备工业，立足成套成线装备，推进专业化生产，形成国内一流的专业化协作配套体系；集成电路及微电子制造基地要重点培育发展核心技术，建成30条左右集成电路生产线，使微电子产业具备较完整的从软件到产品应用、工艺和装备研究等产业链，确立在全国的核心地位。
　　
　　城郊互动才能形成疏密有致的人口配置格局
　　
　　市政协委员、华东师范大学人口研究所所长丁金宏
　　
　　郊区的发展需要城区的动力支持。建议上海以产业扇区扩散城市中心区人口。具体地说，郊区可以打破行政区划，围绕现有优势产业基地，组织六大产业扇区：浦东新区的高新技术开发区，海港新城的临港综合经济区，金山区的化学工业产业区，松江新城的科技、教育、旅游业区，嘉定区的汽车产业区，宝山区的钢铁产业区。此外，崇明岛与长兴、横沙组成以生态旅游为特色的海岛旅游业区。这些扇区都有强大的产业作为支撑，可以建成相对独立又具有反磁力作用的郊区新城、卫星城和中心镇。
　　
　　郊区城镇新增人口应当主要来源于中心城区。提高郊区的吸引力，首先要改善城郊之间的通勤交通设施，实现轨道交通网络的城郊一体化；其次要提高社会服务设施的配套标准和服务水平，特别是要建设一批高质量的学校、医院，并以优惠待遇吸引有水平的教师、医生到郊区服务，同时要繁荣商业，加强文化、体育场馆及社区服务设施建设，提高郊区城镇对中心城区家庭的吸引力；通过对郊区的水、电、煤等公共消费物品提供价格补贴，降低郊区的生活消费价格，形成相对于中心城区的较低生活成本。
　　
　　郊区城市化发展需要营造人文和谐的社会环境
　　
　　市政协委员、市社科院城市发展研究中心主任张泓铭
　　
　　选择到上海创业的新上海人不仅促进了上海的繁荣，还改变了这座城市的人口结构。这种状况以后将向郊区扩散，郊区的人口结构将发生重大的变化。人口结构的变化会带来本土与外来、农村与非农、现代与传统生活方式的冲撞，即人文的冲撞。郊区要建成上海未来经济社会发展的主战场，人文的和谐是必须具备的软环境。科教文卫体设施是人文力量的主要载体，因此，在未来郊区科教文卫体设施的发展中，必须注意本土与外来、农村与非农、现代与传统的和谐，在郊区城市化的过程中重视营造人文和谐的社会环境。
　　
　　上海郊区是与江、浙周边地区衔接的前沿阵地，也是上海对内开放的重要阵地，所以，在郊区科教文卫体及其设施的发展中，还必须要做好与江、浙毗邻地区协调工作。这种协调包括：在布局上，照顾到毗邻地区的缺项或弱项，以便这些设施也为毗邻地区服务；欢迎毗邻地区的机构、个人单独或同上海联合投资、经营郊区的科教文卫体设施；注意照顾毗邻地区的消费习惯和爱好。
　　
　　推延高速公路收费站至入境口有利于郊区新城发展
　　
　　松江新城建设发展有限公司董事长于宁
　　
　　“一城九镇”的战略实施是上海城市发展的科学选择，也是建设国际大都市的必然要求。虽然今年以来，市委、市政府作出了一系列重大举措，加速市郊的交通基础设施建设，各项宏伟蓝图已经绘就，但是，必须认识到，在可以预见的几年里，高速公路仍然是市区连接新城以及其他试点城镇最为便捷的干道。而恰恰是这段时间，松江新城和试点新镇建设需要大量和快速的人口导入作为支撑。可是，目前连接郊区的高速公路收费站，没有与新城合理配套，车过新城，尤如过山虎。这一不方便的现象大大地阻碍了人们往郊区置业的愿望和信心。当然，有关部门也有难处，不将这里道路的收益权有偿转让出去，就难以再实施新一轮大规模的市政投入。因而，建议是否可以在市有关部门的支持下，由区、镇以及开发公司共同联合组建公司，回购本市车辆在上海境内收益权，然后再用土地开发权补偿、地价优惠以及费用转移支付等方式解决，平衡这一公共支出。我们曾经做过测算，无论是理论上还是实际操作都应该是可行的。与此同时，占主体的外省市车辆收费则根本不受影响。如果有效解决这一瓶颈，松江新城以及其他试点城镇建设的步伐就会大大加快。
　　
　　■建言回音
　　
　　●市政府13个有关部门一致认为，市政协常委会建议案《关于上海郊区规划布局发展战略的若干意见》对上海郊区现状和存在问题分析详尽，符合上海郊区发展的实际情况；提出的规划与发展指导思想、目标和建议思路清晰，符合作为国际大都市郊区的发展方向。
　　
　　●本市将对城镇体系的人口和产业布局作进一步的深化研究；总体设想：全市统筹、合理集聚、全面履盖。郊区在一城九镇的基础上确定临港、松江新城和嘉定－安亭三个重点发展地区，这些区域将规划集聚80－100万人口，形成上海大城市发展的新格局。
　　
　　●本市正加快制定工业园区集中三年行动计划，到2007年工业向园区集中度从目前的35％提高到55％；到2007年全市新增工业项目必须布局到工业园区和六大产业基地；加快推进市郊工业区的整合、归并和调整。
　　
　　●本市将采取有力措施保护离土农民利益：规范农村土地承包和流转行为，维护农民承包权益；完善农民非农就业和社会保障政策，努力增加农民收入；深化农村产权改革，维护农民集体资产的收益权；进一步解决农民住宅动迁中的突出矛盾，加快农民居住向城镇集中。
　　
　　●本市将以规划环境评价体系为手段，从决策源头防止郊区环境污染生态破坏。今年上半年将全面完成试点城镇的环境影响评价工作；实施环保三年行动计划；今年将完成生态保护区划，划定一批生态功能保护地区，加大保护区的建设。
　　
　　●本市将加大郊区教育体制改革力度。农村普教，要建立以区县为主的农村基础教育管理体制，完善农村义务教育经费保障机制。加大对农村义务教育投入，提高农村中小学教师待遇，计划用三年左右时间使初中教育质量和办学水平得到明显提高。
　　
　　■国外经验
　　
　　英国
　　
　　大伦敦区规划在农业区建立8个分散的新城，吸收城内分散出来的人口与工业。特点是，强调工业布局引导，注重产业平衡，工业用房通常统一开发建造，企业用地分置几处，以避免人们早晚集中往返交通；为平衡就业与居住，向国家与私人资本提供优惠条件；新城有充足的服务设施，如大规模的医院、购物娱乐中心等；新城预留大面积未开发土地，以备将来发展。
　　
　　法国
　　
　　巴黎市、近郊副中心、远郊新城、和郊县城镇组成了今天巴黎大区的城市体系。巴黎采用卫星城发展策略，1965年提出8个卫星城计划现已基本建成。新城距巴黎市区约30公里，拥有与巴黎便捷的交通路网。郊区的城市化使郊区与城区没有大的区别。巴黎郊区在城市化过程中，必要的政策引导与行政干预，保证了巴黎与周围地区的协调发展。
　　
　　美国
　　
　　战后美国是一个典型的郊区化的国家。到1970年，郊区人口比例已经超过中心城市，各种经济社会活动随之进入郊区。由于小汽车与高速公路发展，城市人口大量外迁，加快了郊区城镇的开发力度，使得制造业、零售业、服务业，甚至金融机构也纷纷出现在郊区。美国郊区城市群体所形成的“边缘市”特色成为世界各大城市拓展借鉴的模型。美国在郊区城市化过程中采用科学的技术标准，避免了无序发展。
　　
　　日本
　　
　　东京在1960年的大都市城内总体规划中提出建立各具特色的城市副中心和新城，从起初单为疏散人口的“卧城”发展到提供就业机会的卫星城市。1984年，《首都改造基本设想》公布，基本方针是从东京城市单级结构，变成多极多核的圈形结构，使卫星城自身功能朝配套齐全的方向发展。东京新城的发展主要依托私营铁路发展，以铁道产业带动了房地产的发展。
　　
　　摘编于市政协《国内外大都市区发展与背景比较研究》