小煤矿关闭及劳动保障问题处理的几点思考

---以秭归县2015年关闭煤矿为例

　　根据小煤矿安全形势和国家加快调整煤矿工业发展方式转变实际，***2013年提出加快小煤矿关闭退出的意见，国家安全生产监督管理总局等部门和湖北省人民政府相继出台了关于综合运用法律、经济、行政等手段，建立小煤矿退出机制，逐步淘汰和关闭不符合产业政策、不具备安全生产条件小煤矿的政策措施。按照湖北省人民政府《关于加快小煤矿关闭退出工作的意见》（鄂政发[2014]48号）文件要求，我县现有煤矿若不进行9万吨/年以上的技改，在2020年底前都将关闭。2015年，我县决定关闭三家煤矿，其中两家是申请关闭，一家是因发生较大责任事故而责令关闭。笔者参与了三家关闭煤矿劳动保障问题的处理，结合工作实际和其中的困惑，有如下思考：

　　一、煤矿关闭的组织实施

小煤矿的关闭主要有三种情况，一是因为国家淘汰落后

产能、不符合产业政策而关闭；二是市场机制作用，自然淘汰而关闭；三是发生较大责任事故及以上事故被责令关闭。三种情况分别具有政策性、市场性和处罚性。前两种情况因为有国家淘汰落后产能的奖励政策，往往是申请关闭，第三种情况是强制性关闭。无论哪种情况的关闭，不是一蹴而就的事，都面对着政策性、复杂性、社会性问题的交织重叠，一是落实国家淘汰落后产能的政策，二是小煤矿内部股份结构和外部关系的复杂，三是关闭涉及到的社会问题多。在关闭中易出现关而不动、中途停滞、关而遗留等问题。

　　按照湖北省小煤矿关闭的规定，小煤矿的关闭均由县级人民政府作出决定，组织相关部门实施，这是对县级人民政府及相关部门在关闭小煤矿工作中的职能、职责要求。由此，要成立煤矿关闭的工作专班，加强对关闭工作的组织、引导、协调和督促检查。笔者认为，在小煤矿的关闭工作中，对政府及相关部门的角色、作用要定位明晰：一、管不越位。按职能职责管理，主要是作出关闭决定、制订关闭标准、出台奖励政策等，而实施关闭的责任主体是煤矿或其所有者公司。二、导不失位。引导关闭煤矿和其所有者公司依法进入关闭程序，引导债权人依法维权，把关闭和随之产生的问题均纳入依法处理的渠道。三、查不空位。加强对煤矿关闭的督促检查，使关闭有序进行，关闭中产生的问题得到解决，尤其要盯住关闭中的安全和广大矿工的权益问题得到解决。

　　二、关闭煤矿的责任主体

分析关闭煤矿和其所有者公司的关系：从形式上看，矿

即公司，公司即矿；从营业执照、采矿证、安全生产许可证、机构代码证等判断，关闭的煤矿没有法人资格，是其所有者公司投资所有，所有者公司具有法人资格。进一步分析煤矿和其所有者公司的资产、债权债务结构及对外发生的法律关系，可能出现这样的情况：当所有者公司的资产主要或唯一是关闭的煤矿时，关闭煤矿就会清算解散其所有者公司；当出现资不抵债时，关闭煤矿就会引起所有者公司破产。由以上分析，关闭煤矿时，可能衍生煤矿所有者公司清算解散，甚至是破产。不论是关闭煤矿，还是所有者公司的清算解散或是破产，责任主体均是所有者公司，关闭、解散、破产的所有法律责任均由所有者公司承担，而且是唯一的、不可替代的。

　　笔者认为，要关闭煤矿，其所有者公司依法履行职责是关键。当关闭中出现债务纠纷、劳动关系处理任务繁重、股东间不和谐等致使关闭不见行动或停滞时，综合运用行政、经济、法律的手段对所有者公司的督促履行法定义务不可少。一是相关部门教育引导所有者公司履行煤矿关闭的法定义务，实现自行清算，关闭煤矿。二是煤矿关闭与申报奖补资金结合，激励所有者公司自行清算，关闭煤矿。三是依法进行指定清算或破产清算。在法定事由出现后，逾期未进行关闭的，引导债权人向人民法院诉讼，由所有者公司承担清偿债务的法律责任；所有者公司应当清算解散的，依法进入指定清算；所有者公司已资不抵债的，进行破产清算。

　　三、稳妥处理劳动保障问题

近年来，小煤矿不断投入进行改扩建，而煤炭市场低迷，

不少煤矿债务沉重。2015年我县关闭的三家煤矿均有大额债务，主要是银行贷款、社会融资、原材料和设备款、运输费、工程劳务费、矿工工资，关闭中还将产生工伤、职业病、社会保险、经济补偿等劳动保障费用。其中拖欠的工程劳务费、工资和关闭中发生的劳动保障费用形成矿工的劳动保障债权，在关闭中要予以优先维护。

　　关闭煤矿，其债权债务要清理，资产应依法处分，矿工权益须妥善处理。笔者认为，若关闭煤矿和其所有者公司自行关闭、自行清理解散，则依法进行清理债务、资产处分，矿工的劳动保障债权问题进入关闭程序中依法处理；若关闭煤矿和其所有者公司不依法履行煤矿关闭职责，则对其债务实行分类处理：银行贷款、社会融资、原材料和设备款、运输费、司机押金等债务通过民事关系的法律诉讼处理，矿工的劳动保障债权按劳动法律法规规定处理，劳动监察和劳动仲裁调解两种手段视情况灵活使用，以便捷、高效为矿工维权。在关闭过程中，为确保社会稳定、确保矿工权益，集中政府相关部门掌握的安全生产保证金、剩余的地质环境恢复治理备用金和争取的奖补资金，优先解决拖欠矿工工资和其他应付劳动保障权益资金，将资金集中到关闭煤矿所在乡镇人民政府，由乡镇人民政府根据资金到位情况和敏感时间节点分批按比例兑付。

（秭归人社局 王祖龙 梅杰）