两高解释会对环境执法带来哪些影响

2017年1月1日起正式施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），彰显了国家运用刑责治污、重拳惩治环境污染犯罪的决心。

新《解释》增加了严重污染环境的情形、严厉打击环境监测数据造假和环评文件造假行为、明确了重污染天气等特殊时期犯罪从重处罚规则、完善了涉危险废物犯罪案件认定规则等。

诸多新增或修改的条款解决了环境执法人员办案中的很多难题和困惑，更具实用性和可操作性，将成为环境执法与司法的又一利剑，对环境污染犯罪起到强烈震慑作用。

严惩环境监测数据造假，有效解决追责难问题

一是明确环境质量监测系统造假构成破坏计算机信息系统罪

环境监测数据是环境管理和环境执法的基础。随着环境质量考核节点的临近，少数环境质量监测站点环境质量监测受到人为干预的风险加大，少数单位和个人铤而走险，对监测数据“做手脚”，性质十分恶劣，不仅损害了政府公信力，而且损害公众环境知情权。

而环境质量监测造假以往主要采取行政问责，难以起到有效震慑作用。

2016年3月，西安空气监测数据造假案发生后，环保部门积极配合司法机关研究将干扰、破坏环境质量监测系统的行为纳入刑事追究范畴。

新《解释》明确规定，针对环境质量监测系统实施修改参数或者监测数据，干扰采样致使监测数据严重失真，或者有其他破坏环境质量监测系统的行为，或者强令、指使、授意他人实施上述行为的，以破坏计算机信息系统罪论处。

这意味着不仅具体实施干扰、破坏环境质量监测数据的人员要受到刑事制裁，那些幕后强令、指使、授意他们实施造假行为的人，尤其是党政领导干部和有关部门工作人员也难逃刑罚制裁，要使造假者和背后指使造假者付出沉重代价，在社会形成强烈震慑作用。

二是针对重点排污单位篡改、伪造自动监测数据或者干扰自动监测设施，排放重点污染物的，依据污染环境罪定罪量刑，同时构成污染环境罪和破坏计算机信息系统罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚

新《解释》增加四种入刑情形之一就是运用刑罚手段严惩自动监测数据造假。

一些企业试图逃避环保部门监管，由“偷排”改为“偷数据”，手段更加隐蔽，危害更加严重，环保部门以往运用《环保法》赋予的新手段，对造假者采取按日计罚、查封扣押、限产停产和移送行政拘留等方式，大幅提升了违法成本。

2015年新环保法实施以来，环境保护部共向社会通报23起典型违法案件，依法刑事或行政拘留处罚相关责任人35人。

此次《解释》再添利器，明确企业篡改、伪造自动监测数据排污的构成污染环境罪，无论企业排污状况是超标还是达标；无论企业排放的是化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等常规污染物，还是其他有毒有害物质；无论企业是否存在严重污染环境的后果。

此外，新《解释》进一步规定，行为同时构成污染环境罪和破坏计算机信息系统罪的，在犯罪竞合情况下，适用处罚较重的规定定罪处罚，体现了国家严惩监测数据造假的决心。

三是运用刑罚手段严惩运维方参与数据造假

环境质量监测站点和自动监测设备的运行维护工作专业技术性强，专门的运维单位应当负责环境监测设备的正常运行，保障监测数据的真实准确。

但个别运维单位却丧失职业操守，与违法企业或造假人员沆瀣一气，共同造假；有的甚至利用专业技术，翻新造假手段，给企业出歪招，逃避环保部门环境监管。

运维方实施或参与造假，性质更加恶劣，危害更加严重。因此，新《解释》明确规定，从事环境监测设施维护、运营的人员实施或者参与实施篡改、伪造自动监测数据、干扰自动监测设施、破坏环境质量监测系统等行为的，应当酌情从重处罚。

对特殊时期违法排放有毒有害物质的污染环境罪从重处罚

新《解释》增加三个特殊时期从重处罚的情形，规定在重污染天气预警期间、突发环境事件处置期间或者被责令限期整改期间，违反国家规定排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质的，应当从重处罚。

重污染天气的应对应当是在政府的统一协调下，社会各方共同参与的事项。

一旦出现重污染天气预报，环境保护部会对相关省份通报空气质量预测预报结果，提示各地及时发布相应级别的预警信息，采取预警措施，相关企业应当按照政府预警措施的要求采取限产限排或停产措施。

以往企业拒不执行政府限产限排或停产措施，或者违法排污的，只能给予行政处罚，收效甚微，不足以满足重污染天气应对的需要。

新《解释》赋予重污染天气应对一个有力武器，一旦有企业不但拒不执行政府限产限排或停产措施，还在重污染天气预警期间违法排放有毒有害物质的，构成污染环境罪的要依法从重处罚。

企业在突发环境事件处置期间或者被责令限期整改期间，本应当按照环保部门的要求，抓住机会，认真处置或整改，但企业没有好好整改，反而违法排放有毒有害物质，应当依法追究刑事责任，而且从重处罚。

打击涉危险废物犯罪行为，有效解决难以从源头抓的产废单位问题

经统计，环保部门移送涉嫌环境污染犯罪案件中，约40%涉及危险废物非法倾倒。法院判决的案件约20%涉及非法转移、处置危险废物。

但从入刑的人员看，多数为实际倾倒人员、操作工，很难追究危废产生单位等大企业的责任。近年来，涉危险废物的犯罪呈现产业化、利用链条长、分工细密、行动隐蔽性强等特点，新《解释》从以下4个方面加大对涉危险废物犯罪的惩处力度。

一是增加了非法排放、倾倒、处置危险废物“后果特别严重”情形的认定标准

在2013年《解释》规定非法排放、倾倒、处置危险废物三吨以上认定为“严重污染环境”基础上，规定非法排放、倾倒、处置危险废物一百吨以上的认定为“后果特别严重”。

这种分层次规定，使得对于涉危险废物犯罪的定罪量刑相互对应，如非法倾倒危险废物三吨以上、一百吨以下，对应刑罚中有期徒刑是三年以下的档次，而非法倾倒危险废物一百吨以上，将要面临的刑罚则是三年以上、七年以下的有期徒刑。

同时，以数量一百吨为分界线在实践中比较合理、可行。一般一吨危险废物处置费用约3000~4000元，百吨危险废物的

非法获利可达数十万元，而消除百吨危险废物造成的环境污染和生态损害所需费用估计高达数百万元。因此，对非法排放、倾倒、处置危险废物数量巨大的，应当依法严惩。

二是明确了具有危险废物经营许可证的企业犯罪从重处罚

新《解释》规定，具有危险废物经营许可证的企业违反国家规定排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质构成犯罪的从重处罚。

取得危险废物资质的企业是具备处置危险废物的能力，但在高额利润的诱惑下，个别企业一方面高价、超量超能力收购危险废物，然后转手将本应该自己处置的危险废物低价转给无经营许可证的单位或个人非法处置，或者偷偷排放、倾倒到隐蔽地点，这种行为非常恶劣，后果严重。

环境保护部日前对青岛新天地固体废物综合处置有限公司违反许可证管理规定行为作出吊销危险废物经营许可证的处罚，当地公安机关对相关责任人刑事拘留，追究刑事责任就是一例。

三是明确了无危废经营许可证从事收集、贮存、利用、处置危废经营活动的定罪标准

针对基层执法人员困惑的、讨论得最为激烈的问题，即无危险废物经营许可证利用、处置行为是否等同于非法处置，是否必然构成犯罪，新《解释》给出了明确的回答，解决了困扰已久的问题。

本着从实际出发的原则，不能一概而论，而是根据是否具有超标、非法倾倒等环境污染的实际后果来分情况认定。如果无危险废物经营许可证从事经营活动具有严重污染环境的情形，则按照污染环境罪定罪处罚；同时构成非法经营罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚；如果无危险废物经营许可证从事经营活动的行为，不具有超标排放污染物、非法倾倒污染物或者其他违法造成环境污染的情形，则不认为是犯罪。

四是完善了危险废物性质和数量的认定标准

近年来，环保部门每年向公安机关移送数百起涉危险废物犯罪案件，如果每一起都要对危险废物进行鉴定才能定性的话，行政成本巨大，而且办理时限长，容易贻误移送时机，因此，环保部门期待一种既有法律效力又简便可操作的认定方式。

新《解释》明确了对国家危险废物名录所列的废物，不需要鉴定，可以依据涉案物质的来源、产生过程、被告人供述、证人证言以及经批准或者备案的环境影响评价文件等证据，结合环境保护主管部门、公安机关等出具的书面意见作出认定。

环境保护部、公安部和最高人民检察院联合制定，即将出台的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》中进一步细化了认定意见的内容，规定环保部门或公安机关依据《国家危险废物名录》或者组织专家研判等得出认定意见的，应载明涉案单位名称、案由、涉案物品识别认定的理由，按照“经认定，……属于不属于……危险废物，废物代码……”的格式出具结论，加盖公章。

对于危险废物数量的认定，以往只能认定当场查获的危险废物数量，对于行为人偷偷排放或倾倒、未被抓现行的，则无法认定。

新《解释》完善了数量认定规则，提出可以综合被告人供述，涉案企业的生产工艺、物耗、能耗情况，以及经批准或者备案的环境影响评价文件等证据作出认定。在执法中，便于判断产废单位非法处置危废的数量，同时避免了行为人侥幸偷排偷倒的现象，有利于抓源头，切断利益链。

加大对大气污染犯罪行为惩处力度，有效解决取证难问题

近年来，涉大气的刑事案件仍然偏少，主要原因是发现难、证据难以固定。新《解释》转变思路，从企业治污成本和违法所得方面找证据，具有可操作性。

从实践来看，有些企业虽然建有污染防治设施，但为减少运行成本，闲置、拆除污染防治设施或者使污染防治设施不正常运行的情况时有发生。此类行为虽然不能直接获取收入，但能减少相应支出，且在一些案件中便于操作。

基于此，为进一步增强司法适用可操作性，新《解释》将“非法减少防治污染设施运行支出一百万元以上”“违法所得三十万元以上”增列为构成污染环境罪的情形之一，使行为人得不偿失。

此外，还有重污染天气违法排污从重处罚、篡改或伪造自动监测数据排放二氧化硫或氮氧化物等大气污染物入刑等规定，彰显了国家重拳打击大气污染犯罪活动的决心。

明确重金属的范围，分类管理

2013年《解释》将排放铅、汞、镉、铬等重金属超标三倍列为入刑范围。

环境执法和司法实践对于该项规定的重金属范围存在不同认识，有的地方认为只有排放含铅、汞、镉、铬四种重金属超标三倍的才入刑，排放其他含重金属物质不受刑事追究；有的地方在司法实践中作扩大解释，已有铜、镍等重金属超标被追刑责的案例。

为统一法律适用，基于严厉惩治和有效防范重金属污染犯罪的原则出发，新《解释》根据重金属在毒害性上的差异性，合理分为两种情况进行规定，排放、倾倒、处置含铅、汞、镉、铬、砷、铊、锑的污染物，超过国家或者地方污染物排放标准三倍以上的构成犯罪；排放、倾倒、处置含镍、铜、锌、银、钒、锰、钴的污染物，超过国家或者地方污染物排放标准十倍以上的构成犯罪。

严厉打击环评文件造假，与《环评法》有效衔接

环境影响评价是对规划和项目实施后可能造成的环境影响的研判和预估，为环境决策和管理提供了科学依据。然而，有些环评机构编制的环评文件存在“走过场”、质量低劣、滥竽充数、甚至弄虚作假问题。

2016年，环境保护部对黑龙江省风云环境科技咨询有限公司等三家环评机构依法吊销环评资质和罚款处罚，起到一定警示作用。

但仅靠吊证和罚款，难以遏制环评造假问题，新《解释》增加了环境影响评价机构或其人员刑事责任规定，与《环评法》第三十三条吊证和罚款的行政责任相衔接，增强了威慑效果。

一是环境影响评价机构或其人员，故意提供虚假环境影响评价文件，情节严重的，以提供虚假证明文件罪定罪处罚。

二是环境影响评价机构或其人员，严重不负责任，出具的环境影响评价文件有重大失实，造成严重后果的，以出具证明文件重大失实罪定罪处罚。

明确了环境监测数据的法律效力

2013年《解释》规定“县级以上环境保护部门及其所属监测机构出具的监测数据，经省级以上环境保护部门认可的，可以作为证据使用”。

在执法实践中，环保部门认为监测数据需经省级环保部门认可，由于采样、监测的情景无法再重现，省级环保部门只能进行形式审查，程序十分烦琐，增加了办案成本和时间，并无实质作用。地方环保部门强烈呼吁取消省级环保部门认可的程序。

新《解释》从执法实践和办案效率出发，规定环境保护部门及其所属监测机构在行政执法和查办案件过程中出具的监测数据，在刑事诉讼中可以作为证据使用。这一规定简化了环保部门收集监测报告等证据，便于案件快捷地移送公安机关，提高办案效率。

作者单位：环境保护部环境监察局