飞跃万里审批的广州改革

审批时间从799天缩短为145天、各类证件从103种精简为10种——这是李克强***5日在广东自贸区南沙片区考察时见到的成果。***说，“时间就是金钱”最早就是从广东喊出来的，自贸区要做的就是简化审批流程、激发市场活力、加强事中事后监管，争创审批“特区速度”。

“多余的审批项目都该‘打叉’！”李克强在广东自贸区南沙片区指着长4米、耗时近800天投资项目审批流程图如是说。

听到消息，广州市政协常委曹志伟第一时间发出这样一条微博：“***给‘万里审批图’打叉，这意味着政府也认识到问题所在，彻底全速推进改革。”

打叉的“万里审批图”背后，是广州这座国家中心城市持续两年埋头推进的行政审批改革实践。飞跃“万里审批”的改革路径及背后的改革思维，堪称广东乃至中国行政审批改革宏大图景中的典型样本。

在专家看来，自贸区战略落地南沙，将引领广州进入新的“改革时间”。

●南方日报记者 郑佳欣 黄少宏 马喜生

■声音

曹志伟：广东自贸区审改关键靠制度创新

6日，广州市政协常委曹志伟在接受记者采访时对行政审批制度改革再提建议。

广东自贸区的建立，能否实现行政审批制度改革大突破？曹志伟对此较为乐观，他认为关键之处是转变公务员工作思维，同时激发群众参与改革热情和企业的创新活力。曹志伟称，广东自贸区的发展跟以往的开发区模式有本质区别，“自贸区不能依赖税收优惠、关税优惠等特殊政策，更不能依赖特事特办，更不能依赖政府领导挂帅扶持个别龙头企业、扶持明星企业等”。曹志伟认为，广东自贸区行政审批制度改革要提“特区速度”，首要依靠制度创新，其次自贸区更要靠生产模式和经济模式创新带动行政审批制度深度改革。

■专家建言

暨南大学公共管理学院、

应急管理学院院长蔡立辉：

一窗综合受理

提升审批速度

广东自贸区如何争创审批“特区速度”？对此，暨南大学公共管理学院、应急管理学院院长蔡立辉教授表示，可以设立一窗综合受理。建立联合审批机制，明确牵头部门和参与部门。牵头部门负责根据项目需求，制定具体联合审批实施方案，明确审批的适用范围、审批的具体事项、联合审批流程、审批所涉及部门的具体分工及权责等。同时，实行联合审批的项目在区政务服务中心设立联合审批受理窗口，统一接收和转送审批中所需的申请材料，一次性告知申请人联合审批的相关内容。

蔡立辉建议，牵头部门窗口负责统一受理联合审批事项，其他协办部门不直接进行受理。牵头部门窗口负责提供本部门和相关审批部门的审批须知及相关表格，做好咨询服务工作，统一预受理所有部门包括协办部门的申请材料，通知协办部门统一进行各材料的材料预审，在预受理后的5个工作日内一次性告知申请人所缺材料。正式统一受理申请人的申请后，统一向申请人发放联合审批受理回执。

目前，“负面清单”的管理模式备受关注。对此，全国人大常委会也已经授权***在广东、天津、福建自贸区及上海自贸区扩展区域内暂时调整行政审批目录，涉及外资企业、中外合资经营企业、中外合作经营企业设立、经营期限等方面的12项行政审批改为备案管理。

对此，蔡立辉表示，广东借鉴上海自贸区“负面清单”的管理模式，可制定符合自贸区所涉及行政区实际情况的行政审批负面清单、准许清单和监管清单，促进权力公开透明。将“三单”的内容、公开方式、监管方式等以制度的方式明确，要求严格执行。公布“三单”后，将“三单”与区行政审批系统融合，对各部门不符合条件的审批事项自动拦截，并对“三单”实行动态管理，根据法律、法规、政策的变化及时撤销、新增、调整清单项目。

破题“万里审批”

回想起两年前在广州市“两会”上展开“万里审批图”的情景，曹志伟仍然难掩内心的激昂：现行的行政审批繁琐，一个房地产投资项目最少要经历799个审批工作日，广州行政审批需要深度改革。

曹志伟深有体会。他是广州市政协常委，另一个身份是广州新城市投资控股集团董事长。在20多年的投资建设中，他深切感受行政审批繁琐带来的艰辛。因为工作需要，他对于建设项目审批流程再造有着超乎寻常的偏好。

在2013年的广州“两会”发言时，曹志伟拉出一张4.4米的长图，上面密密麻麻标注着职能部门名称、审批天数。他讲述的数据令人吃惊：一个房地产投资项目从拍地、发证、销售的全程需要经历20个委、办、局，53个处、室、中心、站，100个审批环节，要盖108个章，最少需799个审批工作日，另外还需办理36项手续缴费。其中光是开工前拿地办证、规划报建、施工报批3个阶段就需259个审批工作日，相当于1年多时间。

会前，这张“万里审批图”远没有这么“漂亮”。曹志伟构想出一份企业跑审批难的提案，很快得到广州市政协高度重视。政协迅速将其确定为政协主席团建议案，派出两个专委会委员，组成“广州市政协改革行政审批制度提案小组”，耗费四个月时间调研走访，对提案初稿进行补充和完善。

提案出炉前，这个提案小组走遍图中涉及的各个职能部门，逐一核实审批事项和所需时间，前后易稿52次，最终定下了“万里审批图”，并建议对绝大部分流程由“串联审批”改为“并联审批”。

看似顺理成章的行政审批改革，背后亦有困扰纠结。“万里审批图”引发改革前，广州已经进行了五轮行政审批制度改革。广州市法制办主任吴明场主持过广州市第四轮和第五轮审改，他说政府在简政放权中曾遭遇颇多阻力，最大的原因在于改革触及利益。而一些部门及其工作人员担心改革会削弱手中的权力，改革的积极性、主动性不高。

更大的难题也出现了。人们发现：经过五轮改革后，无关痛痒的、涉及利益小的事项已经削减，剩下的是“难啃的骨头”。

广州选择了迎难而上。“两会”后广州进行优化建设工程项目审批流程改革，100天后《广州市建设工程项目优化审批流程试行方案》正式实施——这样的改革效率让人注目。

广州创新将建设工程项目审批流程整合为用地审批、立项、规划报建、施工许可、竣工验收等5个审批阶段。每个审批阶段设定一个牵头部门，串联审批、互为前置审批变为相关部门同步审批，并且每个审批阶段设置了办理时限。

行政审批制度改革是政府的一场自我“革命”。建设工程项目由立项到竣工验收阶段，政府行政机关的行政审批时间大幅缩短至37个工作日，加上审批前期工作、专家咨询、技术评审、公示、公告等时间，总共不超过145个工作日。这大大地方便了群众，减轻了企业负担。

广东广弘控股股份有限公司成为首尝政策利红的公司，它的一宗建设项目仅仅用了10个工作日就拿到了建设工程规划许可证，比优化流程前节约了90%的审批时间，节约了约300多万元的利息成本。

下好改革的“先手棋”

“现在为一个新企业办理组织机构代码证、地税证和国税证，上午办理，下午就可以拿证了。”在荔湾区政务服务中心，来自广州财务信息咨询服务公司的张***负责为新企业办理证照，过去每次办证至少要3天，来回奔波让她感觉很折腾。

荔湾区政务服务中心主任刘允强介绍，该中心在全国首创“工程类、经营类、公民类”三大类“前台统一综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”的受理模式，大厅内设有4个统一收件窗口和1个统一出件窗口，1个窗口就可以办理所有部门的229项业务。企业或市民无需直接面对各个审批部门，到综合受理窗口申请递件，等待审批结果即可。

刘允强表示，市民还可以现场对服务人员进行打分，得分高低直接与工资绩效挂钩。

在南沙，广州市森衡森家具有限公司申请人仅仅花了一周时间，就领到了公司的《营业执照》、《组织机构代码证》、《税务登记证》（含国税、地税）及公章。

去年8月开始，南沙在广州首开先河实施企业开业登记“四证联发”新制度，使申办人不必再在多个单位窗口来回奔波，办证时间也将从原来的2周以上大幅度压缩至1周以内。

从荔湾区政务服务中心到南沙办证大厅，经济新常态下的广州把深化行政审批制度改革作为“先手棋”，把简政放权作为促进发展的主动力。

在观察人士看来，2014年堪称广州“简政放权”力度最大的一年。

去年1月，广州在全市全面实施工商登记制度改革工作，这意味着在广州区域内，1元开公司成为可能。工商登记制度改革犹如“点石成金术”，释放民间创业热情，催生了大量的市场主体。截至2014年10月31日，广州全市实有登记各类商事主体共计115.8万户，注册资本金总额为18811.69亿元人民币。

4月，广州市政府调整一批行政审批备案事项的决定取消20项，将10项行政审批备案事项转移行业自律，12项行政审批备案事项下放到区（县级市）。仅仅隔了五个月时间，广州再次对各区下放25项市级管理事权，包括一般项目环评、建设工程施工许可等多项涉及城建领域的审批权，共涉及市建委、国土、环保等13个部门。

新常态下，广州正在调整前行的步点，一手调结构，一手深改革，行稳才能致远。“广州持续发展的最大红利就是改革。”省政府参事、省委党校教授陈鸿宇指出，必须依靠改革做优环境、盘活存量、创造增量，最大程度释放市场活力，不仅要依靠“看得见的手”、更要依靠“看不见的手”共同建设广州经济。

就在2014年即将落幕收官时，广州却抛出猛料：新一轮机构改革启动，改革后广州市政府部门数量从41个变成39个，12个机构被撤销，10个部门新组建。

“减少行政审批事项，逐年取消和下放一批行政审批事项，继续推进商事登记制度改革……”在广州市推进职能转变和机构改革动员会上，会场上响起的话语指明了改革的方向。

可以预见，广州推进政府职能转变将在2015年向着更直接、更深入、更坚决的方向进行。

创造“特区速度”

“时间就是金钱。”三十年前这一振聋发聩的口号从改革开放先行地广东走向全国，30年后，这个口号在广州南沙再度火了起来。

“以前出口平均需要2—3天的时间，甚至更长，现在只要网上报备，就可以走绿色通道，一天就可以出关。”在广州做生意的尼日利亚采购商Lekan这两年的工作状态发生了巨大变化。

这变化中所涉及的“网上报备”就是南沙出入境检验检疫局为配套市场采购出口商品集中检管理模式运行，研究开发的市场采购出口商品检验监管公共服务平台。企业无需提供纸质资料，任何地点、任何时间均可远程申报。这样的改变，使检验手续由原来的两三天缩短为40分钟，通过效率较试点前大幅提升80多倍，也让企业每年节约费用5000多万元。

在刚刚过去的一年中，南沙在简政放权方面干在实处、走在前列。记者了解到，南沙率先在广州市推进商事登记制度改革，新设立内资企业同比增长174%。审批事项比2012年减少了37.6%，网上审批办理率达到96.6%，审批时间压缩57%。

如今，在南沙注册登记企业所需时间和手续也越来越精简。继去年8月8日在全市率先实现“四证联办”后，南沙于12月份又在简政放权上再走出一步，率先实现了个体工商户登记全区通办。从2014年12月1日开始，南沙区工商分局在全区正式实施个体户登记全区通办制度。今后，凡有意愿在南沙区申办个体工商户登记的创业者，都将可以在区内任一工商登记所办理工商登记，而不必非得在经营地进行工商登记，此举可免除部分个体户的路途奔波之苦。

伴随着自贸区战略落地，广东再一次成为了改革的“试验田”。十二届全国人大常委会第十二次会议于2014年12月28日通过决定，授权***在广东、天津、福建自贸区及上海自贸区扩展区域内暂时调整行政审批目录，涉及外资企业、中外合资经营企业、中外合作经营企业设立、经营期限等方面的12项行政审批改为备案管理。

从上海自贸区的经验来看，制度创新正在释放出越来越大的红利。从2013年9月底挂牌至2014年10月，自贸区内累计新增企业逾1.2万家，平均每天诞生100多家。

伴随着广东自贸区获批，广州南沙新区片区也被寄予更高期望。争创行政审批“特区速度”正是其中重要一环。

中国行政法学研究会副会长、广州大学副校长董皞说，南沙应该学习借鉴上海自贸区的经验，在推行“负面清单”的管理模式基础上，进一步简化审批环节，压缩可有可无的环节，将必须保留的环节通过立法予以确定。

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