广州市从化区政府投资建设项目工程总承包（EPC）管理办法（试行）政策解读

一、《EPC管理办法》出台的背景和意义是什么？

2016年以来，国家住建部大力推行工程总承包的建设模式（下称EPC模式），***和住建部先后发布《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）、《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号）等一系列文件，提出“优先采用工程总承包模式，加强工程总承包人才队伍建设，按照总承包负总责的原则，落实工程总承包单位在工程质量安全、进度控制、成本管理等方面的责任”等要求，为施工总承包提供了政策基础，对推动EPC模式起到了良好的作用。

但目前***和住建部印发的有关EPC项目相关意见和办法仅为方向性的指引，对实际操作性指导不充分，且广州市也未正式出台有关的工作实施细则，对全面推广EPC施工总承包方式力度还不够。为此，特制定《广州市从化区政府投资建设项目工程总承包（EPC）管理办法（试行）》（以下简称《EPC管理办法》），明确EPC项目适用的范围、完善各阶段的管理制度、成本控制及项目管理，指引项目业主有序开展项目建设，提高我区政府投资EPC项目工程建设水平和投资效益，充分发挥EPC工程总承包的制度绩效。

二、《EPC管理办法》针对的主要问题是什么？

《EPC管理办法》的制定主要针对从化区政府投资项目实行EPC工程总承包过程中存在的核心问题，主要体现在以下三方面：

（一）项目发包条件不清晰，合同模式单一，投资控制效果不理想；

（二）由于EPC项目在发包合同中未清晰约定概算审定时间，导致在实施过程中存在“边设计边施工边编制概算”，设计失控导致政府投资项目“三超”问题严重，概算的编制和审定时间滞后，部分项目接近完工阶段或者全部完成施工，概算评审工作还未能完成，丧失了项目概算对成本控制的作用；

（三）工程总承包市场发展尚不成熟，尚未建立起符合工程总承包发展要求的组织结构和项目管理体系。

为解决上述问题，结合国家最新政策要求和从化区在当前发展阶段下的具体情况，通过编制《EPC管理办法》，优化从化区政府投资项目EPC工程总承包管理体制机制，提升政府投资项目的建设管理水平和投资效益。

三、《EPC管理办法》制定的主要原则和设计思路是什么？

《EPC管理办法》制定的主要原则是在对实践经验进行总结分析的基础上，坚持问题导向、制度创新，力求务实有效。

《EPC管理办法》的设计思路可概括为两个方面：一方面对EPC总承包制度做出规范化、体系化的说明，以解决“从无到有”的制度建设问题；另一方面引导EPC总承包制度的发展方向，规范EPC项目发包和承包行为，加强EPC项目实施和管理，发展以设计采购施工一体化的组织结构，以充分发挥EPC总承包制度绩效。

四、《EPC管理办法》的主要结构是什么？

《EPC管理办法》分为“总则”、“工程总承包项目的发包和承包”、“工程总承包项目实施和管理”、“监督管理”、“附则”五个章节，共四十二条。

五、《EPC管理办法》制定的主要依据是什么？

除了结合国内外最新的政府投资项目管理实践之外，《EPC管理办法》还主要参考了以下政策法规及相关文件：

1、《中华人民共和国政府采购法》

2、《中华人民共和国招标投标法》

3、《***关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）

4、《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市［2016］93号）

5、《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市〔2003〕30号文）

6、《建筑业企业资质标准》（建市［2014］159号）

7、《公路工程设计施工总承包管理办法》（交通运输部令2015年第10号）

8、《广州市工程建设项目招标投标管理办法》（穗府办规［2017］5号）

9、《关于公布设计施工总承包招标监管标准的指引（试行）》（广州市建设工程招标管理办公室第71期招标投标指引）

10、《福田区政府投资项目工程设计—采购—施工（EPC）工程总承包管理办法（试行）》（福府办规【2017】10号）

11、《住房城乡建设部关于印发

12、住房城乡建设部《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（征求意见稿）（建市设函［2017］65号）

六、《EPC管理办法》是如何起草的，经历了何种过程？

《EPC管理办法》在起草过程中，主要完成了如下三个阶段的工作：

一是对住建部以及我国部分省、市、区已出台的有关工程总承包（EPC）管理办法进行了认真研究，重点了解其关于适用范围、发包要求、合同计价方式和投资控制方式等方面的相关规定，并对当前各地在实践中存在的关键症结问题及解决处理措施进行了分析梳理，结合从化区EPC工程总承包典型案例，系统总结制度设计要点、积极探索制度规范路径。

二是赴增城区调研。区住建局联合相关单位，调研该区EPC项目建设管理情况，重点了解《广州市增城区政府投资建设项目工程总承包（EPC）管理办法（试行）》的出台背景、配套政策、EPC项目在实施过程中存在的问题、关键环节、要点、解决措施、实施效果、创新举措以及工作亮点，为我区《EPC管理办法》的制定提供参考借鉴。

三是向有关部门及社会公开征求意见。按照从化区相关领导同志的指示精神，不断修改完善政策文件：1、于2018年9月27日采用书面和座谈会等形式向20个有关部门和镇街征求意见，并在充分研究和吸收各单位意见的基础上对《广州市从化区政府投资建设项目工程总承包（EPC）管理办法（试行）》进行了修改；2、于2019年3月26日至5月5日在“广州市从化区人民政府”门户网站（http：//www．conghua．gov．cn/）进行了为期10天的公示，面向社会公众征求修改意见和廉洁性评估意见，期间未收到反馈意见。

七、《EPC管理办法》的内容要点是什么？

《EPC管理办法》的内容要点可以概括为以下三个方面。

第一，《EPC管理办法》明确了EPC总承包项目的适用范围；

第二，明确EPC总承包项目的在不同情况下的发包模式和合同计价模式、资金拨付原则；

第三，明确项目实施过程中的造价管理原则，规范EPC总承包项目的实施和管理。

八、《EPC管理办法》的亮点和创新点是什么？

《EPC管理办法》的亮点和创新点主要是以下三点：

一是明确EPC总承包项目的适用范围和EPC总承包单位的介入节点；

二是明确合同计价模式和资金拨付原则，控制出现“边设计边施工边编制概算”的情况；

三是明确项目实施过程中的造价管理原则，严格控制建设单位和总承包单位擅自变更建设内容、扩大建设规模和提高建设标准。

九、《EPC管理办法》中对于“EPC工程总承包”的定义是什么？

《EPC管理办法》所称设计－采购－施工（EPC）工程总承包（简称：工程总承包），是指从事工程总承包的单位按照与建设单位签订的合同，对工程项目的勘察、设计、采购、施工等实行全过程或者若干阶段承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。

根据工作范围、分包模式等情况的不同，EPC工程总承包可能存在多种变种。但无论何种情况下，工程总承包单位都应对整个建设项目全面责任。

十、什么样的政府投资工程项目可被纳入《EPC管理办法》的规范范围？

针对EPC工程总承包在实践中经常出现适用范围模糊不清、发包随意性较大的问题，《EPC管理办法》从正面清单和负面清单两个方面对EPC总承包的适用范围作出了规定，要求建设单位应当根据工程项目的规模和复杂程度等合理选择建设项目组织实施方式。《EPC管理办法》规定，建设范围、建设规模、建设标准、功能需求较明确的总投资额3000万元（含3000万元）以上的政府投资项目（例如新建改扩建学校、保障性安居房等房建工程，市政道路、市政配套设施等市政工程）可采用工程总承包方式。对个性化要求较高、情况较复杂、建设需求和标准存在较多变数的项目（具体例如以地下工程为主的建设工程、纪念性建筑、文体场馆等工程项目）不宜采用工程总承包方式。

建设单位应在项目建议书或项目可行性研究报告中明确是否采用工程总承包方式发包，立项部门应在批复中明确是否同意采用上述方式发包。

十一、EPC工程总承包单位在什么阶段介入工程项目，其计价模式又是如何？

《EPC管理办法》中规定总承包项目的介入时点分为三种情况，一是设计方案达到初步设计深度，二是设计方案达到方案设计深度，三是对建设周期有紧急要求但尚未达到方案设计深度就要发包的情况。对于第一、二种情况，《EPC管理办法》明确可以采用固定总价合同或固定单价合同；对于第三种情况，《EPC管理办法》规定该项目须报区政府批准方可开展，并在招标文件中明确采取设计方案招标的方式发包，同时总承包合同采用下浮率报价、批复总概算作为上限价的结算方式，合同结算价按照投标下浮率执行。

十二、《EPC管理办法》如何选择优质EPC总承包单位？

《EPC管理办法》设立了EPC总承包单位条件要求，以实现EPC总承包单位的优选、培育工程总承包市场。工程总承包项目评标一般采用综合评估法，评审的主要因素包括工程总承包报价、项目管理组织方案、设计方案、设备采购方案、施工组织设计或者施工计划、工程质量安全专项方案、工程业绩、项目经理资格条件等，通过择优方式选择优质EPC总承包单位。

十三、EPC总承包单位往往不是单一主体而是联合体，《EPC管理办法》对此做出了如何规定，以规范并引导市场发展？

《EPC管理办法》在制定过程中，本着“兼顾市场发展现状并发挥制度引导作用”的原则，支持勘察、设计、施工、房地产开发等企业通过联合经营、并购重组等方式开展总承包业务，以培育壮大总承包单位综合实力。为保证联合体切实履行EPC总承包单位的相关职责，《EPC管理办法》明确要求“联合协议”要体现利益共享、风险共担的基本原则，明确各方的工作分工和职责，并就总承包合同约定的事项承担连带责任。

十四、《EPC管理办法》是否有其他配套办法，以支撑其落地？

《EPC管理办法》作为规范EPC总承包制的制度设计，其在适用范围、发包方式、合同模式、造价管理等方面做出了明确规定，但并未对具体的合同细节做出说明。因此，《EPC管理办法》明确区行业主管部门编制发布《工程造价控制方案》和《工程总承包合同》示范文本，要求建设单位将其作为招标文件的组成部分，与招标文件同时发布，以支撑该管理办法的落地。