关于揭阳市重点领域体制改革的调研报告

关于揭阳市重点领域体制改革的调研报告

揭阳市发改局

2013年12月2日

    按照揭委办电[2013]88号要求，我局牵头市直有关部门对我市经济体制、市场监管体制、城乡发展一体化改革及生态文明建设等重点领域进行调研，根据各责任单位上报的相关调研材料，汇总起草了我市近年来经济体制、市场监管体制、城乡发展一体化改革及生态文明建设等重点领域体制改革情况的调研报告。

    一、我市重点领域体制改革取得的主要进展

    近年来，我市紧紧围绕“打造粤东发展极，建设幸福新揭阳”的核心任务，扎实推进重点领域体制改革，解决了不少关系大局的问题，为建设粤东经济强市和粤东上善之区提供了强有力的体制保障。

    （一）经济体制改革进一步深化

   1、投资管理体制改革步伐加快。贯彻落实《广东省企业投资管理体制改革方案》，全流程性改革企业投资管理，进一步落实企业投资自主权，按照项目性质、资金来源和事权划分，完善市级政府投资管理，合理界定政府投资范围，下放县级审批权。落实民间投资36条及42项实施细则，健全政府投资决策和制衡机制；简化企业投资项目审批程序，对于企业不使用政府投资建设的项目，按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批的企业投资管理办法，不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制，减少了项目建议书、可行性研究报告、初步设计及新开工计划等环节的审批。项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等均由企业自主决策、自担风险，并依法办理环境保护、土地使用、资源利用、安全生产、城市规划等手续。

2、国有企业改革不断深化。贯彻落实《中共广东省委、广东省人民政府关于进一步深化国有企业改革意见》，大胆盘活整合国有存量资源，在整合市区客运站场资源的基础上，着手组建揭阳交通运输集团，完成国资委属下运输企业有股份制改造；以发行揭阳城投债为契机，全力推进市属国有资产重组，打通面向资本市场的融资渠道，建立了城市建设投融资长效机制。

3、民营经济发展加快。加大对民营企业的扶持力度，出台《关于加快民营经济发展的实施意见》、《关于扶持民营经济做大做强的若干措施》、《关于扶持我市民营经济发展促进产业转型升级的意见》等一系列政策文件，着力打造产业聚集、科技创新、金融服务、产业物流、人力资源、“走出去”六大服务平台，提升民营经济发展水平，民营经济工作考核连续四年获评“全省民营经济考核优秀城市”。2012年，全市民营经济占GDP的比重达到77.6%，比重全省第一，

4、商贸市场体系完善。依托纺织服装、金属、医药等特色传统产业，建设普宁国际商品城、普宁国际服装城、国际金属材料市场等大型专业市场。依托“广货网上行”平台，出台一系列政策措施，加快电商发展，中国普宁国际服装城列入“广东省十大电商平台”，庆展、华能达、中宝等160家企业入选“广货网店”，康美药业股份有限公司承担编制并发布国家级价格指数——康美·中国中药材价格指数。探索产业集聚区政务服务新模式，集中资源全力打造军埔电商第一村，建立电商服务中心，提升电商第一村的知名度、美誉度和首位度，打造电子商务区域品牌，形成实体市场和虚拟市场并驾齐驱的大商贸格局。

5、行业协会组建步伐加快。成立揭阳市金属企业联合会、不锈钢制品协会、化工新材料产业协会、机电模具产业协会、电子商务协会、不锈钢制品协会等一批行业协会，全面提升行业协会发展水平，使之成为联结政府与企业的重要桥梁纽带。支持市金属企业联合会规划建设中德金属生态城，并成立了全国第一支由行业协会自发、自筹、自建的中国（揭阳）金属产业投资基金，首期基金10亿元已募集到位。推动联合会与德国合作，签订《关于共建揭阳中德金属生态城合作备忘录》等一系列合作协议，加快引进德国金属制造企业、贸易企业、研发设计机构、职业教育机构、工程技术人才及园区规划建设模式。

（二）市场监管体制进一步完善

1、资源环境价格改革稳妥推进。推进两部制阶梯式水价改革，对已实施抄表到户的城市居民生活用水全面实施阶梯式水价；将现行的居民生活用水、工业用水、行政用水、经营性用水简化为居民生活用水、非居民生活用水、特种用水三类，促进节约用水。全面落实推行居民阶梯式电价，居民电价在原电价的基础上降低0.07元/千瓦时，电价偏高的问题得到有效解决。理顺市区出租车运价，制定出台了《关于市区出租汽车经济承包经营服务收费项目及标准的通知》，并从2012年7月1日起执行，促进行业健康发展。

2、交通运输市场完善。完成成品油价格和税费改革，对公共交通（公交车、出租车、渡船）实行中央财政油价补贴。完成撤销政府还贷二级公路收费站任务。实施重大节假日小客车（7座及以下）免费通行。加快推进汕潮揭同城化，实现三市车辆通行费年票互认，逐步形成竞争有序、统一开放、服务高效、群众便利的道路运输市场。

3、规范土地市场建设。建立健全土地资源储备、评估、交易机制，严格执行国有土地使用权招拍挂公开出让制度，较好发挥市场基础性作用。去年以来，全市公开出让国有建设用地223宗1.07万亩，总价款45.59亿元。成立市辖区土地管理委员，制定议事规则，进一步完善土地管理科学决策机制。完成土地与矿业权网上交易系统开发建设，通过网络系统挂牌出让国有土地使用权。加强土地市场动态监测，加大信息公开力度，杜绝暗箱操作行为，促进土地有形市场健康发展。

4、食品药品市场监管加强。全市37家药品生产企业全部通过GMP认证，药品批发企业、零售企业通过GSP认证，药品生产经营企业的质量管理水平显著提高，药品评价性抽验总体合格率大幅提高，监督性抽验不合格率逐年下降，历年来全市未发生重大药品安全事件。开展药品领域“两打两建”和保健食品“打四非”行动，严厉打击药品、医疗器械、保健食品、化妆品制假售假违法行为，全面净化了全市医药市场环境，初步建立市、县、乡、村四级农村食品药品监管网络，监管网和供应网实现全覆盖，极大地满足了农村群众的用药需求，农民用药质量安全保障能力明显提高。

5、企业监管方式进一步转变。加强企业信用体系建设，初步搭建起A类（无违法违规记录）、B类（一年内轻微违法违规记录不超过二次）、C类（有违法违规的记录）、D类（严重违法被责令关闭或吊销营业执照）等四类的市场主体信用监管系统平台。落实《关于进一步建立健全企业信用激励约束机制的意见》，引导企业守法经营、诚信经营。组织开展“守信用重合同”企业评选活动，我市共有“守合同重信用”企业718家。建立健全协同监管工作机制，对各类市场主体的监督管理，由各相关职能部门根据“谁许可、谁负责，谁审批、谁监管”的原则，履行相应管理职责，建立抄告通报、协同监管等制度，如查处黑网吧联动执法机制、烟草市场联合监管工作机制；加强与公安消防、安监、经信等部门的沟通联系，建立完善信息通报机制，基层执法检查中发现超出工商部门职责的违法问题，及时函告相关职能部门依法处理，今年共函告安监、经信等部门处理的经营户239户，形成执法合力。加大执法力度，强化市场监管职能，今年来全系统共查处各类经济违法案件927宗，罚没金额480.73万元，其中查处各类食品案件117宗，切实维护良好市场经济秩序。

（三）城乡一体化发展加快

1、城乡规划建设取得新突破。启动行政区划调整，2012年年底行政区划调整方案获得***批准，揭东撤县设区，市区面积从原来的181平方公里增加到1031平方公里，加快榕城区、揭东区、蓝城区和空港经济区规划建设，拉开了“一体两翼、四轮齐驱、组团发展”的市区发展新格局。成功创建省园林城市，启动创建省文明城市，榕江北河湿地绿道公园等一批市政道路、绿化景观工程建成。推进城乡规划全覆盖，制订《揭阳市城乡规划管理规定》，覆盖全市域5240平方公里，2年来，共组织规划编制12个，其中已完成并通过政府评审7个，在编规划5个，计划启动编制、修编规划3个。开展宜居示范城镇和宜居示范村庄创建活动，普宁市梅塘镇、揭东县砲台镇、惠来县葵潭镇等3个镇为第二批广东省宜居示范城镇，榕城区梅云街道办事处双梧村、榕城区梅云街道办事处夏桥村、普宁市流沙东街道新坛村、普宁市占陇镇下村村、惠来县仙庵镇点埔村、揭东县砲台镇南潮村等到6个村为第二批广东省宜居示范村庄。

2、城市经营有新进展。积极探索经营城市新措施，引入社会力量投资建设榕江北河两岸湿地工程，在梅东大桥至汇景蓝湾处堤围升级改造并增设地下停车库（450个车位）、公厕等方便市民的市政配套设施，建成后由湿地工程的投资方经营管理，这一创新经营城市理念，既解决工程建设资金，同时也解决汇景蓝湾堤段的升级改造、绿化升级改造、湿地赃乱差整治、配套绿化、休闲景点、绿道网建设等，也解决汇景蓝湾及周边市民停车难问题，解决因乱停车造成交通堵塞的问题，一举多得。在全省率先采用合同能源管理（EMC）模式，对市区9016盏路灯进行一对一改造，至2012年底，所有路灯全面完成改造，该项目所有改造资金政府不用出资，还可以在节能收益中得到10%收益。

    3、新型农业经营体系初步形成。大力推进高标准基本农田建设，加大开发整理力度，利用园地山坡地开发补充耕地10万亩，保证了耕地占补平衡和总量动态平衡。大力发展四大经营主体（农业龙头企业、专业合作社、家庭农场和种养大户）和四大发展载体（现代农业园区、专业村镇、农产品商品基地和批发市场），示范带动现代农业发展。至2013年7月底，全市开展农业规模经营10亩—500亩以上的户数8557户，规模经营面积达21.4万亩，有工商注册的规模经营家庭341户。以农业区域化、特色化发展助推产生一批规模经营主体，农业规模化进程加快，优质特色农产品生产基地初具规模，形成了六大支柱产业和十二大农业商品基地，农业生产基地100亩以上248个，面积70618亩；1000亩以上28个，面积33510亩。发展壮大了一批农业龙头企业，促进了农业产业化经营，有41家市级以上龙头企业通过土地流转，建立自己的生产基地，面积达1.5万亩，市级以上龙头企业联系带动农户10.5万户，农户从产业化经营中增加收入总数达到2.1亿元，户均增收2000元，吸纳和安置农村劳动力就业5.5万人。以农业市场化发展推动了农民专业合作社的建设，提高了农民进入市场的组织化程度。全市已有种粮大户303户，种植面积达6.2万亩；现代农业园区13个，经营面积2万多亩，总投资3亿多元；300多家农民专业合作社通过土地流转，发展规模经营。“一镇一品”发展载体特色凸显，全市已先后打造了重点示范镇20个、农业龙头企业（专业合作社）20家，主导产品涵盖了蔬菜、水果、茶叶、林木、水产品。首期重点打造的10个农业示范镇已成立9个农业产业协会、27个农民专业合作社、创办10个示范基地、打造农业品牌14个，示范镇平均农业产值比2011年增长10%，主导产品产值同比平均增长20%。

     4、城乡公共服务均等化积极推进。农业农村基础设施建设不断加强，目前，全市投资100万以上的农村基础设施建设项目410宗，其中已建成155宗，在建190宗。投入水利建设资金2.24亿元。678个村建设“雨污分流”工程，在建101个；607个村开展溪河池塘整治。1225个村建有垃圾收集池，595个村实现垃圾“户收集、村集中、镇运转、县处理”。全市累计创建市级新农村示范点149个、绿色村庄200个；投入36.5亿元创建名镇4个、名村49个，示范村144个，建设项目394宗。第一批328个贫困村投入帮扶资金17.03亿元；第二批178个贫困村启动帮扶。1—11月份，乡贤等社会力量捐资支持新农村建设1.26亿元，已到位资金1.21亿万元。

    5、农村综合改革深入推进。普宁、揭西山区县农村综合改革通过省考核验收；揭东“四化同步”综合改革试点启动。农村土地承包经营权确权登记颁证试点扎实推进。农村集体“三资”监管平台逐步建立，至2013年9月底前，普宁3个试点镇（街道）、3个中心镇和山区片共14个乡镇场街道，农村集体资产管理交易平台完成建设。村级公益事业建设一事一议财政奖补工作全面开展。农民培训和转移就业得到加强。县镇村三级公共服务网络体系逐步健全，已建立镇级便民服务中心66个，村级便民服务工作站851个，有效解决群众“找人难、办事远”问题。集体林权制度改革工作从2009年全面铺开，并于2012年1月份顺利通过省级检查验收。

    （四）生态文明建设得到加强

    1、实施生态分级控制。严格按照主体功能区定位，实施生态分级控制管理、划分集中式饮用水源地保护区，全市陆域划分为839.1平方公里的严格控制区、2747.69平方公里的有限开发区、1675平方公里的集约利用区，近岸海域划分为1个严格控制区、1个有限开发区和2个集约利用区，集中式饮用水源保护地划分为61个。

2、创新集中治理污染机制。把集中治污工作摆在更加突出的位置，主动开放投资渠道，引入市场融资机制，撬动社会资本和民营资本，积极参与治污工程建设。采取BOT等形式，推进城镇生活污水处理设施建设，解决城镇生活污水污染问题，目前全市共建成城镇生活污水处理厂9座，日处理能力22.3万吨。成立金属协会，与德国合作建设中德金属生态城，其中占地2000亩的首期工程电镀酸洗园已完成规划、环评，处理规模5000吨/日的电镀废水处理工程预计明年3月可投入使用，建成后可解决揭阳市区70%的工业污染问题。采用BOT的建设形式，于2009年11月建医疗废物集中处理中心一期，今年投资800万元启动建设规模达8吨/日的医疗废物处理二期工程，投运后将彻底解决我市医疗废物处置问题。推进纺织印染、凉果食品、模具、塑料等传统产业的污染集中控制，促进传统产业的转型升级，目前规模为120吨/日的普宁里湖镇凉果废水连片治理工程已全面建成，进入调试阶段；普宁漂染园筹建工作已启动，完成初步选址，正着手开展规划、可研等工作。

3、完善环评审批制度。坚持“审批要严、服务要优”的原则，在环评审批制度上下功夫，力保环境安全稳定，促进经济健康持续发展。一方面，为确保重大项目、敏感项目环评审批的科学和透明，切实加强对建设项目环评审批的监督管理，从源头上控制环境污染和生态破坏，成立了重大项目评审委员会、坚持重大事项集体研究集体决定的议事规则。另一方面，对优化我市经济结构的项目建设，提前介入，主动服务，下放权限，实现项目审批提速提效，共下放了6类14个行业建设项目的环评审批和验收权限给各县（市、区），逐步推行环评登记表网上备案，取消行业主管部门预审，实行局内部审核与对外征求意见同步办理，实行分类型分权限审批等措施。

4、探索农村污染整治新渠道。针对我市基础差，资金不足、缺乏规划，农村环境整治难度巨大的实际，积极探索，寻求农村环境综合整治的新方法，力求取得实效。投资100万元建设榕城区仙桥西岐村人工湿地生活污水处理示范工程，探索农村生活污水处理新路子。加快推进生态示范建设，以示范带动农村环境综合整治，目前全市已建成省、市农村生态示范村建设47个。大力推进“以奖促治”项目促进农村环境综合整治，2011-2013年全市获中央、省级专项资金补助农村环境综合整治工程项目15个，合计1518万元。

5、绿化工作扎实推进。以“绿色揭阳”工程建设为核心，狠抓生态景观林带、森林碳汇重点生态工程建设，造林绿化工作取得明显成效，全市生态环境进一步改善。2012-2013年，全市完成生态景观林带建设213 公里，面积12450亩；完成森林碳汇工程建设54.14万亩，其中人工造林29.17万亩，封山育林24.97万亩。城市绿化水平提高，建成区绿化覆盖率37.47%，城市人均公园绿地面积15.91平方米，完成了黄岐山大道等25条主要道路的绿化配套建设，完成了临江北路、临江南路和望江北路沿江绿化带以及榕江湿地公园、梅园公园、东湖公园等绿化带、公园的配套建设，初步建成总量适宜、分布合理、植物多样、景观优美地城市绿地系统。大力推行公用事业特许经营管理，逐步把绿地养护、环卫保洁等推向市场，实行市场化运作。市区临江北路、临江南路、黄岐山大道、莲花大道等道路的园林绿化管养和卫生保洁特许经营管理已成功推向市场。完成《揭阳市区绿地系统规划》编制。

    二、存在主要问题

    在推进重点领域体制改革取得一定新进展，但还存在许多困难与问题,特别是在体制机制方面的问题,主要有：

    （一）经济体制改革存在的主要问题、障碍及原因

    1、省投资体制改革部分配套改革滞后，影响工作推进。《广东省人民政府办公厅关于印发广东省企业投资管理体制改革方案的通知》（粤府办〔2013〕5号）规定，对具有一定投资回收能力的公共资源开发利用项目公平公正配置与鼓励民间投资有机结合起来，为民间资本进入相关行业和领域创造条件，但是目前省在核准竞争性配置方案方面的有关实施细则尚未出台，项目核准程序及竞争性配置方案的提纲均未明确。在推行项目并联审批过程中，具体操作碰到同以前省有关法规有不一致的地方，还需省进一步完善和明确。

    2、国企改革历史遗留问题多，地方对国有企业改革的投入有限。国有企业资产质量总体较差，可供盘活变现的存量资产较少，地方财力比较薄弱，对国企改革的投入相对有限，改制资金紧缺导致不少停产死火的劣势企业（如揭阳氮肥厂、揭阳电力厂等）迟迟无法退出市场。随着国有企业改革的推进，企业一些深层次的矛盾和问题将逐渐暴露出来，特别是其中一些涉及到职工利益的问题，给国企改革的进一步深化带来了巨大的压力。

    3、城市建设投融资体制改革仍有待深化，城市经营理念尚未得到有效确立。我市投融资平台实力不强，投融资方面的制度建设相对滞后，投融资工作缺乏制度和政策保障，市场化投融资“借、用、管、还”的责任主体不清晰，投融资运营合力始终难于形成。

    （二）市场监管体制改革存在的主要问题、障碍及原因

    1、资源环境价格改革相对滞后，民生价费矛盾仍然突出，价格法制建设还需加强，市场监管的新领域有待进一步探索。目前，全省管道天然气粤东管网建设严重滞后成为制约粤东和我市经济发展的一个重要问题。也是我市资源性价格改革推进不到位的根本原因。

    2、食品药品市场监管任务繁重与监管力量不足的矛盾比较突出，人员配备标准远远落后于全省的平均水平。食品药品检验检测技术支撑力量有待加强，我市现有食品药品方面检验底子薄、基础差，设备装备水平较低，无法满足监管工作和医药产业发展的需要。食品药品制假售假时有发生，制假造假土壤仍未彻底铲除，网络售假也伴随着网购的兴起而出现新的情况，打假工作任重道远。

    3、市场发育不完善，管理体制有待完善。市场消费体系建设仍然滞后，销售模式需进一步完善，居民消费能力不足；农村市场体系建设落后，市场中介组织比较薄弱，经营管理水平不高，效益不强，对产业的拉动作用不强；市场监管资源分散，职权不清，监管力量薄弱，信息化水平不高，执法力量不足，市场监管体系尤其是食品安全环节监管力度需进一步增强。新型消费业态建设体系仍然滞后。近年来，我市电子商务快速发展，已成为扩内需、促销费的一个重要渠道。但与之相匹配的法律法规、诚信体系、消费者权益保障机制等方面建设还不健全、不规范，电子商务监管体系、信用体系、统计监测体系亟待建立，大部分第三方物流仍为传统物流，企业规模偏小、信息化程度低、管理不规范，物流配送、仓储服务远不能满足电子商务发展需要。

    （三）城乡发展一体化改革存在的主要问题、障碍及原因

    1、土地流转、资本、人才技术等瓶颈，制约新型农业经营体系的构建。

    （1）农村土地流转瓶颈。一、既定土地资源禀赋制约。我市人均耕地面积仅为0.27亩，为全省平均水平的75%，人多地少，农业难以规模经营，成为构建新型农业经营体系的短板。二是农村土地流转管理与服务不到位。大多数农民仍把土地作为最基本的生活保障，不少农户把“流转”与“失地”相混同，对土地流转存在后顾之忧；土地流转价格评估机制尚未建立；由于流转期限短，又担心农户毁约，缺乏可靠的收益预期，规模经营主体不愿加大农业基础设施投入。三是规模经营服务配套有待完善。扶持规模经营的政策体系不健全、农业园区建设、科技投入缺乏政策导向；服务体系跟不上农业发展步伐，不能为经营主体提供有效的技术指导和市场信息；农业风险保障机制不完善，规模经营效益较高，但风险也相对较大，更需要完善的风险保障机制。

   （2）资金问题突出。地方财政薄弱，对农业的投入地方配套跟不上，影响了中央、省的资金补助。农业生产周期长，回报见效慢，缺乏有效抵押物，很难从金融机构获得融资，农业贷款融资难；工商资本、外国资本、民间资本投资农业尚处于起步阶段。

    （3）农村人才技术制约。劳动力不断转移，农村务农人员老龄化，后继乏人；传统农业生产力低下，劳动力技术骨干稀缺，提高土地产出值困难，农民连片规模经营的愿望不高。农民获得职业技能的途径单一，农业市场利益不大，对高端技术人才吸引力不足。

2、城乡二元结构的制度壁垒，制约着农民财产权利的赋予。

（1）多数失地农民靠自谋职业解决生活出路。绝大部分被征地农民都是自谋职业，从事商贸、运输、小商品加工等，劳务收入成为失地农民主要收入来源，以市区以及县城周边或者中心镇尤为突出。

（2）征地补偿标准偏低。现行征地补偿标准，是以耕地前3年平均年产值乘以倍数来计算，没有体现土地的潜在收益和利用价值，没有考虑土地对农民承担生产资料和社会保障的双重功能，更没有体现土地市场的供需状况，土地开发所获得的丰厚利益，并没有使农民得到相应的回报，是不符合市场经济规律的。

（3）被征地农民安置方式比较单一。目前各地基本上都采取单一的货币安置形式，少数地方采用住房安置等其他方式。原因是：用地单位愿意一次性支付补偿安置款，人钱两清；而农民的普遍心态是，拿现的实实在在；而对一些基层政府来说，操作简单，何乐而不为。但应该看到，农民失地后，由于自谋职业难，征地款用完后，还是要找政府。

（4）保护农民合法财产权利任重道远。保护农民合法财产权利涉及农村集体土地确权登记颁证、明晰集体林地林木产权和完善流转管理机制、强化水域滩涂养殖生产者合法权益、强化农村“三资”管理的推进资产交易、深化农村征地制度改革等一系列涉及多方利益的重大事项，统筹困难，工作任重道远。

3、城市对农村的辐射乏力，制约着农村社区、生态环境、基础设施、公共服务等建设。

（1）村庄布局过度分散，增大城乡基本公共服务设施建设的需求。我市村庄数量过多且分散，共有1445个行政村，2978个经联社，基础设施和公共服务投资需求量大、效率低下；村庄规划滞后，至去年底，全市仅有791个村庄完成村庄整治规划编制；土地资源紧缺与大量破旧空心村存在的矛盾难以调和，导致将传统村落改造成现代农村社区困难重重，农村土地利用率不高。

（2）农村地域广、人口众多，公共财政向农村倾斜力不从心，导致城乡公共服务均等化进程缓慢。全市农业人口440多万人，占总人口66%，农村公共产品供给主要靠自发筹集。例如，近几年来我市农村开展“雨污分流”主体工程建设中，镇村自筹和社会捐资达7亿元，占总投资的93.2%；在农村基础设施项目建设过程，除中央、省补助的资金外，市、县（市、区）财政配套资金少或无力配套，“无钱办事”问题比较突出。

（3）农村居民社区、生态环境、基础设施、公共服务等建设严重滞后。农村行路难、饮水难、看病难、读书难、就业难问题仍然存在；农村金融、保险服务等农村公共事业及服务设施仍然不同程度欠缺；乡村公园、运动场所、图书阅览室等无论是总量还是水平都相对较低，无法满足农村居民不断增长的需求。

4、城乡粗放型发展方式和区域无序竞争，制约着工农城乡发展活力

（1）“村村点火、户户冒烟”的发展模式难以为继。改革开放以来，乡镇干部的政绩考核唯GDP是论，财税分成唯经济指标是论，出现“村村点火、户户冒烟”现象。然而，粗放的经济发展方式，造成产能落后，严重影响生态环境。拼资源、拼环境的粗放模式在严格保护耕地、保护生态环境的形势下已经走到了尽头。

（2）区域经济无序竞争制约着工农城乡发展活力。不注重资源环境承载能力和区域地方特色，搞镇镇开发，造成城乡经济发展趋同化。混乱的经济布局，区域的无序竞争，造成内耗严重，公共资源浪费，无法形成强劲的外部竞争力。

（四）生态文明建设存在的主要问题、障碍及原因

1、资金严重不足，制约基础设施建设。加强环境保护，需要花费大量的人力、物力、财力，需要各级财政加大投入，但我市各级财政状况都较为困难，环保投入严重不足。如，重点流域污染治理专项资金的投入还是远远不能满足污水处理、垃圾填埋处理设施建设以及河流整治所需资金需求；我市大力推行“户集、村收、镇运、县处置”的生活垃圾集中处置方式，但是目前大量村庄无法承担垃圾运送和处置的费用。造林绿化工程财政配套资金不到位，导致造林资金不足，造林质量低下，如造林后3年内的抚育管护由于缺乏资金而无法较好完成，造林质量低下，幼林长势弱，造林成效不太理想。

2、部门职能交叉，导致环境监管困难。环境保护跨区域、跨部门工作多，统筹协调、统一监督工作开展困难。如龙颈水库行政区域地跨揭阳、梅州两市，练江、榕江等江河污染整治涉及住建、水务、农业、执法等众多部门，由于各地各部门职能交叉，缺乏工作经验，共同配合开展整治的难度大。

3、体制问题突出，影响执法威慑力度。一是环保规定的处罚力度不够，导致了“守法成本高、违法成本低”的现象发生。二是环境违法案件处理流程复杂，导致处理行动迟缓，时间太长，效率不高，违法行为得不到及时制止。三是农村基层环保普遍存在“小马拉大车”的现象，监管力量薄弱，特别是对僻远农村小工厂监管不到位，造成污水和废气直接排放，农村生态问题日益严重。

4、环保意识不强，致使污染问题增多。有的地方唯GDP论、有的企业受利益驱动、有的群众思想境界不高，未能真正把保护环境当成自己的自觉行动，未能坚决有效执行国家环境保护的政策法规，乱丢垃圾、乱排污水、乱上项目的现象时有发生，导致环境信访案件呈逐年增多趋势。

三、进一步推进重点领域体制改革的措施建议

（一）全面推动经济体制改革。紧紧围绕“使市场在资源配置中起决定性作用”，更好发挥政府作用，坚持用改革的思路和办法去审视、研究、***发展中面临的问题，加快制定实施一系列综合政策措施，充分释放制度红利，激发民营经济新活力，大力培育行业协会商会，推动园区扩能增效，构建战略性新兴产业和传统制造业并驾齐驱、现代服务业和传统服务业相互促进、信息化和工业化深度融合的现代产业体系以及现代市场体系。

1、进一步完善扶持民营经济发展的机制。坚持“权利平等、机会平等、规则平等”原则，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，加快废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，鼓励私营企业加快建立现代企业制度，全面激发民营经济新活力。一是创造良好市场环境。进一步完善市长特派员制度，依法保护民营企业合法权益。及时清理和修订限制民营经济发展的政策，在工商登记、项目核准、投资补贴、环评审批、设计审查、供水供电、安全监督、竣工验收、人才引进等方面不单独对民营经济设置附加条件，实现民营企业与其他经济性质企业的平等待遇。二是创新服务模式。深入开展中小企业服务年活动，开通企业服务专线，建立完善重点企业领导挂钩联系制度，为企业排忧解难。认真履行中小企业、民营企业管理与服务职责，支持中小企业、民营企业加强制度创新、管理创新、市场创新、技术创新，加快形成多元的产权结构，完善的法人治理结构和科学的决策机制。三是切实减轻企业负担。建立完善减轻企业负担领导机制，全面落实各项惠企政策，建设企业负担调查体系和制度，进一步清理和规范涉企收费，完善市场准入、税收优惠等政策，查处行业协会、市场中介组织摊派会费、擅自设立收费项目、扩大收费范围、提高征收标准等增加企业负担的行为。

2、加快建立完善现代市场体系。着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性，加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系。一是完善商贸规划编制机制。充分发挥各类商贸规划引领和带动作用，科学编制现代服务业发展规划、流通业发展规划、城市以及县(市、区)商业网点规划等专项规划，进一步建立完善规划立项审批、社会公众参与、规划衔接协调、专家评审论证、规划公布备案、规划实施监测、规划评估调整、规划工作考评以及调查统计和建设听证等制度，确保规划出台前反复论证、出台后严格执行。二是建立完善大型专业市场培育机制。坚持政府主导与企业主体相结合、市场培育与产业互动发展相结合、实体市场和网上市场相结合的原则，全力建设交易平台，支持普宁国际服装城电商平台、中药材大宗交易平台做大做强，大力推动我市专业化市场星级化建设、现代化管理、网络化运作、品牌化经营、国际化水平，提升现代服务业发展水平。

3、加快建立健全推进产业转型升级的机制。建立健全产业规划和产业政策引导体系，推进产业结构调整，加快产业转型升级，打造一批产业规模达百亿、三百亿、五百亿甚至千亿元的产业集群，构建战略性新兴产业和传统制造业并驾齐驱、现代服务业和传统服务业相互促进、信息化和工业化深度融合的现代产业新体系。一是以重点项目为主体，大力推动产业园区扩能增效。完善招商引资政策，突出园区主导产业，大力引进龙头型、基地型战略投资项目，加快推进重点项目投资落户、开工建设、竣工投产，推动关联企业和配套产业向园区集聚，引导现有企业按产业向园区转移，推动园区扩能增效，加快中德金属生态城等20个重点产业园区规划建设，激发县域经济新活力。二是以龙头骨干企业为支撑，大力培育产业集群。建立完善培育龙头骨干企业的机制，全面实施“一企一策”、“一业一策”等措施，支持龙头骨干企业通过技术创新、商业模式创新、管理创新等方式发展壮大，激发中小企业活力，推动中小企业协作配套，延伸产业链条，构建大企业“顶天立地”与中小企业“铺天盖地”发展新格局，打造形成一批产业规模达百亿、三百亿、五百亿甚至千亿元的产业集群。三是以信息化为引领，深入推进工业化和信息化深度融合。紧紧围绕创建“智慧揭阳”发展目标，抓紧研究出台加快信息化建设的政策措施。全面加快信息技术在生产制造领域中的应用，鼓励和支持软件和信息服务企业与优势传统产业企业对接合作，增强信息技术对民营经济的渗透和倍增作用，促进传统制造向“现代智造”的升级。四是以电子商务为重点，大力发展生产性服务业。深化服务领域改革，放宽市场准入，完善引导服务业加快发展的政策体系，积极培育发展电子商务，加快培育一批省级电子商务示范企业，重点加快电商军埔村建设，培育新的消费热点。大力发展生产性服务业，鼓励、支持、引导工业企业推行主辅分离，把一些工业内部研发、设计、营销等环节剥离出去，成为效率更好的服务主体，促进企业结构由“橄榄型”向“哑铃型”升级转型。五是以绿色发展为指引，建设以低碳排放为特征的产业体系。创新体制机制，大力实施生态联动发展战略，营造低碳发展环境，引导大型骨干龙头企业带头加快淘汰落后产能，全面推进清洁生产，加强节能减排技术改造，大力发展循环经济，走低消耗、低排放、高效率的发展道路。

4、切实转变政府职能。坚持“有所不为、有所为”，注重发挥宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责，加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，提高治理体系和治理能力现代化水平。一是全面审视和梳理现有政策措施。按照使市场在资源配置中起决定性作用的重大要求，重新审视现行规范性文件，认真梳理和纠正工作中不符合市场规则、市场竞争的思路和做法，继续下放经济管理权限，减少行政审批事项，推行网上审批制度，大幅度减少对资源的直接配置，不断增强市场主体活力、产业发展动力。二是加强宏观调控。建立企业信息“数据库”等综合服务平台，促进工商、税务、统计、经信等多部门之间信息的共享。同时，及时反映和协调解决企业发展诉求，提高经济运行监测分析能力以及政策调控的针对性、有效性和灵活性。三是加快公共服务平台建设。改变以前侧重于对单个企业补助的方式，逐步减少对企业“点对点”的支持，加大公共服务投入力度，重点建设国家级、省级企业技术中心以及中小企业公共（技术）服务示范平台、中小企业创新产业化示范基地等平台，更好地提供公益性、共享性服务方面的帮扶政策，加快实现技术、人才、资金等资源优化配置，让所有企业共享，更有效地为产业群体、区域经济提供综合服务。四是创新服务模式。借鉴先进地区的经验做法，逐步打破部门分割的管理体制，探索“多中心合一”的管理体制，构建“一站式”服务大平台，提高服务效率。

5、大力培育和优先发展行业协会商会。按照“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，由社会组织承担”的原则，充分发挥行业协会在提供公共服务中的积极作用，推动政府向协会组织转移职能，建立购买服务制度，培育一批重点行业协会商会，推动我市产业转型升级，促进我市新的社会治理结构逐步形成，创建我市行政管理体制和社会管理体制竞争新优势。一是加强行业协会管理。引导行业协会加强自身改革，建立、健全各项规章制度，创新经营服务模式，扩大服务覆盖面、增加服务项目、改善服务方式、提高服务水平。二是建立完善政府与行业协会的沟通机制。密切与协会沟通联系，及时了解行业协会发展情况，解决行业发展诉求。充分发挥协会作用，引导行业协会积极制定财税、金融、投融资、资源性产品价格、国有企业、生态文明建设等领域重大改革措施。三是鼓励行业协会创新发展模式。建立完善由“党委领导、政府指导、协会主导、市场化运作”的园区开发运营方式，支持协会积极参与园区开发建设，由协会负责主导园区的规划、建设、运营、服务等开发工作。四是支持行业协会金融创新。支持设立产业基金，充分发挥民营金融的支点作用，推动行业抱团发展。五是支持协会承接政府职能转移。加快推进政府职能转移，让渡部分政府不该管、不该办的公共服务职能，提升行业协会在行业内的公信力，激发行业协会活力，真正发挥社会组织在沟通政企、服务企业、推动行业发展的应有作用。

（二）建立健全市场监管体系。

1、加快理顺管理体制，逐步放开可竞争环节的价格。要逐步放开可竞争环节的价格，把更多的定价权交给市场。坚持管大、管少、管好，真正把价格职能从偏重于定调价等微观事务调整到为宏观决策服务、为市场主体服务、为人民群众服务上来。在工作内容上，从主要管理价格水平向主要规范价格行为转变；在管理模式上，从主要管理具体商品价格向主要完善价格形成机制转变。

2、坚持市场取向，积极推进资源性产品价格改革。强调市场在资源配置中起决定性作用是三中全会的一个亮点，资源价格改革是一个优先关注领域并将在未来继续改革。加快推进资源性产品价格市场化改革，将成为我市价格改革主攻方向。物价部门要充分发挥部门职能作用，积极推进资源性产品价格改革，完善价格形成机制，理顺价格关系，更好地发挥市场和价格机制在合理配置资源、促进节能减排、调整经济结构中的作用，力争在落实科学发展观、建设粤东经济强市方面有所作为。一是运用价格手段推动传统产业改造提升。继续落实差别电价和惩罚性电价政策，对高能耗、高污染、资源消耗型产业实行惩罚性价格政策，加速产业转型，淘汰落后产能，促进产业结构优化升级。探索逐步简化销售电价分类及结构，形成结构清晰、比价合理、繁简适当的销售电价体系，全面推行脱硫、脱硝电价，初步形成有利于经济发展方式转变的电价机制。二是进一步推进水价改革。加快推进居民用水阶梯水价和工商业用水同网同价，切实加强镇村自来水价格管理，探索对居民生活污水处理收费实行阶梯式计价。三是积极推进天然气价格改革。市区管道天然气价格政策仍按揭市价[2012]9号文件的规定执行，同时加强市内管道燃气定调价成本监审，从严核定城市管道燃气销售价格，规范价格行为。

3、坚持民生为先，让改革红利更多惠及百姓。要更加关注和改善民生，从群众最关心、最直接、最现实的价格问题入手，把价格惠民行动打造成物价部门服务群众、服务社会的一大品牌。一是创新发展模式，推进稳价惠民的平价商店建设。结合我市“菜篮子”工程，发挥部门优势，形成合力，建立机制，加大产销对接、农超对接力度，依托农业龙头企业、专业合作社，抓蔬菜大棚、冷藏设施建设，构建“产供销”一体化，有效降低流通成本。下一步我们将探索配置平价售货车的新途径，在社区流动平价销售蔬菜等农副产品的同时，还承担商品批发配送功能，为平价农副产品特供点和个体摊贩提供货源，让改革红利更多落在百姓身上。 二是完善社会救助和社会保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，要特别注重守住“底线民生”，做好低收入群体的价格保障工作，认认真真落实好低收入群众临时价格补贴与物价上涨联动机制，及时发放临时价格补贴；进一步完善面向低收入群众的价格优惠政策体系，保障低收入群众基本生活。三是完善药品价格“三控”管理政策，探索药品分类定价机制;合理制定基本药物价格,保障基本药物和优质廉价药品生产供应。积极配合卫生部门稳步推进我市基层卫生机构基本药物制度的落实。重点保证基本药物零差率销售，并按规定实行网上采购。

4、加强价格监管，规范市场价格秩序。要发挥监管、监督职能，规范市场价格秩序，为市场营造一个公平、合理的竞争环境。进一步健全价格监测预警体系、完善价格调控机制、丰富价格调控手段，提高政府调控价格的科学性、前瞻性和实效性，维护市场价格稳定。一是进一步完善价格监测网络，筹建市场价格监测预警综合系统。第一时间监测反映居民日常生活密切的食品、副食品等用品价格动态，及时发现趋势性和苗头性情况，加强分析，报告市委市政府和上级物价部门，引导舆论导向。建立平价商店在线监控系统。二是围绕维护群众合法权益和促进市场公平竞争，切实加强市场价格监管, 要把市场价格行为的监管和反价格垄断工作摆在更加突出的位置，探索更为有效的监管机制、监管方式和监管手段，切实加大对串通涨价、囤积居奇、散布涨价信息、哄抬价格、变相提价、搭车涨价等价格违法行为打击力度；积极拓展价格监管领域，探索开展反价格垄断调查工作，要有针对性地对群众反映强烈的民生价格和收费问题进行整治，形成日常管理监控机制，建立价格诚信体系。

5、健全市场监管体系，优化市场环境。加快市场监管信息化建设，建设市场经营主体信息数据库，并与相关信息系统实现数据互通共享，建立面向政府监管、社会监督和公众查询的市场主体信息公示平台。加强对欺行霸市、制假售假、商业贿赂、不正当竞争、价格违法、侵犯知识产权、传销等违法行为查处，维护健康有序、公平竞争、诚信经营的市场秩序。建立健全食品药品安全监管责任制与溯源机制，突出抓好产品质量、食品安全及其他与人员民众生活消费息息相关的重点领域的整治与规范。加强拍卖、典当、二手车、报废汽车、废旧物资、民爆器材等特定行业监管，积极探索和建立完善行之有效的长效管理机制，营造健康、公平、规范、有序、高效、繁荣的市场经济大环境。

（三）进一步健全城乡发展一体化体制机制。

1、以促进农民持续增收为中心，推进规模化经营，构建新型农业经营体系。进一步完善推进土地流转与规模经营的制度保障体系，完善县（市、区）农村土地纠纷仲裁机构建设，创新农村土地流转模式，积极培育农村土地流转市场，在农村土地承包经营权确权颁证的基础上加快推进土地经营权流转，加快土地向农业龙头企业、农民专业合作社、规模经营大户和家庭农场等流转聚集，发展多种形式的适度规模经营。加大财政投入力度，构建规模经营的科技服务体系，加强与科研院校的合作，提升产品的技术竞争力。完善金融保险扶持机制，探索建立农业农村金融扶持机制，逐步构建政策性涉农保险体系，推动金融下乡，加大对规模经营主体的信贷支持力度。全农业品牌培育机制，打造一镇一品名牌。

    建议：市委市政府出台扶持土地流转促进农业规模经营政策措施，加快农村土地流转，促进农业规模经营；出台相关文件，全力推进政策性涉农保险工作，健全基层协保体系，有效化解自然灾害对“三农”造成的冲击和风险。

2、以保护农民合法财产权利为中心，创造更好的外部环境，赋予农民更多财产权利。稳定和完善农村基本经营制度，鼓励有条件的县（市、区）开展农村土地承包经营权确权登记颁证推进试点工作，探索土地承包经营权登记办法和有效途径。加强农村“三资”管理制度建设，创新城镇化农村集体资产产权制度、管理体制和运行机制，稳步推进农村集体经济组织产权制度改革，增加农民财产性收入渠道。深化农村征地制度改革，建立与经济社会发展水平相适应的动态征地补偿机制，严格按程序征地，规范征地补偿费兑付和分配，做好被征地农民居住安置工作，解决被征地农民就业、社会保障等问题。

3、以改善农民生活质量为中心，构建新型城镇化体系，推进城乡基本公共服务均等化。逐步建立以农村城镇为区域中心，以中心村为卫星的新型城镇化体系，优化村庄布局，加快镇区基础设施建设步伐，逐步完善城镇功能配套，打造一批具有辐射带动能力的农村城镇和一批彰显揭阳魅力的中心村。健全公共财政引导功能，依托新农村建设，建立重点向农村倾斜的基本公共服务多元投资机制。探索幸福乡村建设经验，整合资源，集中力量，进一步打造一批宜业宜居新农村。加快农村公共基础设施和公共服务设施建设，优化农村宜居宜业环境。

建议：市委市政府从全局上对现有村庄进行规划、整治，减少村庄数量，拆并和整理村庄，优化村庄布局；建立专项用于农村公共服务投入的财政激励性资金，以建设成效撬动社会力量捐资、投资建设农村新家园的热情。

    4、以促进城乡可持续和协调发展为中心，转变经济发展方式，激发城乡发展活力。以县域为单位，明确主体功能区规划，对县域内各镇统筹规划，划分为优化开发、重点开发和生态发展三类具有明确主体功能的镇，建立合理的财税分成和政绩考核机制，实现区域协调发展。建立健全政绩考评机制，引导区域经济差异发展，有序竞争发展。科学设置乡镇管理机构，加快简政放权步伐，扩大镇级政府行政事务管理和处理处置权限，强化镇村和农村社区性服务机构建设，提升乡镇政府服务“三农”能力和水平，激发城乡发展活力。

    （四）加强生态文明建设。

1、以加强资金筹集为重点，着力夯实环境基础设施。建议强化各环境基础设施主管部门的建设责任要求，强化各地加大环保财政投入，采取“自己挤一点、上级争取一点、社会筹集一点”的方式，以城镇污水处理厂的BOT、中德金属生态城的协会组织模式为指引，重点引入市场融资机制，扩宽融资渠道，全力推进城镇污水处理设施、垃圾填埋场、危险废物处置等环境基础设施建设，为我市的城市化率提升和市区扩容提质腾出更多的环境容量，为经济发展、项目上马打下坚实基础。

2、以健全体制机制为重点，着力解决环保突出问题。一是完善人员配置。随着环境保护工作的不断深入推进，工作业务面越来越宽，我市各地环保部门普遍存在人员编制不足的问题，势必使工作成效大打折扣，建议调剂增加县级环保部门的人员编制；乡镇一级环保机构几乎是个空白，建议设立乡镇一级环保机构，配备专职人员，使环保工作深入农村，适应日益繁重的农村环境管理工作。二是理清部门管辖范围。对于部分领域出现职能部门不明确或者多头管理的问题，建议由市政府进行理顺，明确主管职能部门，杜绝出现“管理真空”或“多头管理多头不管”的现象。如城镇污水处理设施建设主管部门不明确等。三是实行权力下沉。将更多的执法权下放到基层环保部门，便于发挥基层环保部门的执法主动性、机动性，也有利于市级环保部门腾出更多的人力物力，着力解决环境突出问题，改善环境质量。四是健全环保管理网络体系，将区（县）一级环保机构向乡镇（街道）延伸，实行统一编制、经费、人事的管理模式，防止城市的污染向农村转移。五是提升执法威慑力。按照属地管理的原则，充分发挥各地打击环境违法行为的主动性；强化多头监管的作用，建立群众、舆论、媒体等多层次的环境监管体系；坚持高效执法的理念，探索部门协调联动机制，简化环境违法案件处理流程，提高环境执法的效果，提升执法威慑力。

3、以简政放权为重点，着力优化工业园区建设。按照“放权与管住”兼顾的原则，进一步研究优化审批措施，服务工业园区建设，加快园区做大做强，促进全市经济快速发展；进一步研究加强对工业园区的日常监督检查，确保工业园区建设健康有序发展，杜绝工业园区成为污染重灾区。

4、以淡化GDP增速为重点，着力建设生态文明。建议市委、市政府引导各地各部门逐渐淡化GDP快速增长的政绩观，强化促进产业转型升级的政绩观，引领带动各行业各人群自觉践行环保行动，全面建设生态文明。

5、以保护森林资源为重点，着力保住绿水青山。一是强化林地、林木、野生动植物等森林资源保护，加强野生动物监测防控管理。坚决守住生态保护底线，把森林资源保护放在更加突出的位置，正确处理好发展经济同保护生态环境的关系，在加快发展中保住绿水青山。二是加快黄岐山、紫峰山、桑浦山等森林公园、自然保护区、湿地公园建设，划定生态保护红线。三是加快完善我市森林资源保护制度，用制度保护生态环境。