充分准备试点先行扎实推进被征地农民社会养老保险工作

莱西市于2014年7月份着手研究新的被征地农民养老保险政策，经过1年多的努力，收获了较好成果。截止到7月末，在本市南墅镇的新政策试点工作全面结束，该镇2011年1月1日以来征地产生的养老保障资金，已经顺利完成分配；其它镇街2015年6月1日《莱西市被征地农民参加社会养老保险办法》实施之后的新征地，已经全部纳入“先保后征”程序实施管理。8月6日，青岛市人社局召开被征地农民养老保险推进工作会议，莱西市市镇（南墅镇）村（南墅村）三级在会上介绍了相关做法。

一、做好实施准备，夯实推行政策底子

根据省、青岛市系列文件规定，新的被征地农民养老保险政策需要解决2011年1月1日以来产生的被征地农民的养老保障问题。由于政策执行起始时间早，再加上征地问题本身敏感度高，情况复杂，因此，为了稳妥推行新政策，莱西市于2014年7月份开始，先后从三个反面进行了政策实施准备：

（一）做好征地情况准备。主要是通过开展专门调查，了解征地基本情况，听取镇村意见建议。2014年7月，专门向各镇街发布《关于开展征地情况调查的通知》，按照《通知》要求，采取镇街填报报表和人社部门组织座谈两种方式，利用7、8两个月时间，进行了四个方面情况的调查：一是2011年1月1日后，已办理土地征用审批手续的征地情况；二是2011年1月1日后，未办理土地征用审批手续的征地情况；三是2011年1月1日前征地，征地后村人均占有耕地不足0.3亩，未参加老被征地农民养老保险的村庄情况；四是村镇两级对老被征地农民养老保险政策以及拟出台的新被征地农民养老保险政策的意见和建议情况。2014年8月末，调查结束，各镇街报送了正规办理手续征地、未办征用手续征地等各类征地情况，提出了统筹考虑未办手续征地涉及被征地农民养老保障问题、2011年之前失地殆尽村庄及村民养老保障问题等意见建议，为起草、出台和实施新政策提供了基础资料和有益参考。

（二）做好制定文件准备。在认真开展征地情况调查的基础上，2014年10月份，莱西市着手起草新的被征地农民养老保险政策，到2015年5月18日，以市政府办公室印发《莱西市被征地农民参加社会养老保险办法》为标志，做好了实施新政策的文件准备。在文件的起草过程中，为保证新政策的权威性和实用性，把握了两个原则：一是政策规定的内容要符合两情。主要是针对省市两级文件前后规定以及上下级规定不尽一致的情况，按照“就新就近就实”的取舍原则，要求政策内容 “既符合上情、又贴紧下情”，具体取舍情况是：对于两级文件前后规定不一致的，根据新的规定确定本级文件内容；对于省市两级规定不一致的，根据青岛规定确定本级文件内容；对于省市两级文件都没有具体规定的，根据莱西实际情况确定本级文件内容。二是政策实施的预期要考虑风险。2014年10月份，专门进行了实施新增被征地农民养老保险风险评估，充分预估了新政策实施后可能引发的诸如2011年之前被征地农民攀比、未办征用手续土地涉及被征地农民攀比等可能的风险，并超前制定了风险防控措施。2014年11月文件进入实际制定阶段后，也从尽可能降低未来政策实施阻力的角度考虑，先是由市人社局与市政府法制办反复进行研究、讨论、修改，经4次易稿形成征求意见稿，后又专门发布通知，广泛征求各镇街、财政、国土等部门意见，确保文件在政府常务会议研究和出台实施后，得到各镇街以及有关部门的支持。

（三）做好所需资金准备。《莱西市被征地农民参加社会养老保险办法》规定：2010年12月31日之前，符合老政策参保条件但未参保的村人均占有耕地少于0.3亩的整村村民，以及不符合老政策参保条件的户人均占有耕地少于0.3亩的整户村民，可以按照老被征地农民养老保险政策规定参保缴费。这一规定，相当于扩大了老政策的覆盖范围，《办法》实施后，必然增加按老政策参保人员数量。考虑到老被征地农民养老保险缴费由市、镇、村、个人四块构成，因此，在按老政策规定参保人数增加的情况下，市级财政负担老政策的缴费额也必须随之增加。基于这种考虑，为了保证新政策顺利实施，莱西市政府、市财政部门给予大力支持，在充分调研的基础上，按照新增参保12100人预计，新增安排了1263万被征地农民养老保险资金预算，用于扩大老政策覆盖范围，从而有力保证了新政策的推行。

二、组织镇级试点，趟出推行政策路子

《莱西市被征地农民参加社会养老保险办法》规定：2015年6月1日起，所有新增征地，必须按照“先保后征”程序实施管理；2011年1月1日至2015年5月31日征地产生的养老保障资金，要于6个月之内制定和落实分配方案。为了确保养老保障资金的顺利分配，莱西市从全市12处镇街中，选择了征地复杂程度中等、镇党政领导班子坚强有力的南墅镇进行了养老保障资金分配试点，到7月末，试点工作全面结束，该镇12个征地村庄已全部召开村民代表大会并通过养老保障资金分配方案，有11个村的分配信息已经录入到信息系统。在试点期间，围绕养老保障资金分配，主要盯住了三个环节的工作：

（一）确定分配方案。在试点之初，围绕如何制定养老保险方案、分配养老保障资金，莱西市人社局与南墅镇进行了反复的研究、协商，设计了多种分配方案，最终形成了以村为单位的以下方案：一是确定养老保障资金的分配数量。以2011年1月1日至2015年5月31日，各村办理征用手续的土地产生的养老保障资金数量为分配数量。二是确定养老保障资金分配范围。将2011年1月1日至各村召开村民代表大会期间属本村户籍，且1999年第二轮土地延包时所在户享有土地承包权的村集体经济组织成员，除服刑等特殊情况外，全部纳入养老保障资金分配范围。三是确定养老保障资金的分配办法。在各村享有分配权的全村人员中，按全村人口数平均分配。以上分配方案，其实质是一个“就着现有资金全村均分法”的分配方案，按照这个分配方案，由于每个村的全体村民都能够享受到等额的养老保障资金，因而有效解决了2011年之前征地农民要求养老保障问题、2011年之后属村镇用地和用而未征土地涉及到的被征地农民要求养老保障问题等矛盾和问题。实践证明，这是一个既符合政策规定，又能够有效解决矛盾的最为稳妥、最易操作的分配方案。

（二）宣传分配方案。养老保障资金分配方案确定之后，为了保证分配方案逐级、逐渐被群众接受，莱西市人社局与南墅镇先后联合召开了四次会议，参加会议人员的范围从镇管区干部逐步扩大到村干部和村民骨干。经过四次会议，在参加会议人员普遍认可分配方案的基础上，南墅镇政府制作了《集中分配2011年以来养老保障资金政策问答》，印发各征地村村民学习，并要求各征地村召开村民代表大会，对既定方案进行讨论表决。由于养老保障资金分配方案本身相对合理，加之采取了逐级、逐层、逐渐扩大共识的宣传办法，南墅镇12个征地村最终都如期召开了村民代表大会，平稳通过了养老保障资金分配方案。

（三）落实分配方案。养老保障资金分配方案经各征地村村民代表大会通过后，南墅镇实施三个步骤落实分配方案：一是发动入户签字。要求各村组织村民小组组长，分头入户填写《被征地农民养老保险个人信息登记表》等表格，并据此形成《养老保险方案》。二是公示上报《方案》。指导各村在《养老保险方案》形成之后，按照全市统一的公示材料模板进行公示，并将公示情况形成证明，连同《养老保险方案》等材料一同报镇政府。三是市镇同步审核。7月22日起，莱西市人社局与南墅镇联手，集中时间和人员，在南墅镇人社服务中心现场进行《养老保险方案》等信息录入和市镇两级审核，到7月24日，完成了11个征地村提报信息的系统录入和市镇两级审核，还有1个村风电项目占用村集体土地0.4亩，900余村民每人只能享受4元多养老保障资金，吸引力不强，经多次动员，直到8月4日才签字结束。至此，南墅镇2011年1月1日以来征地产生的养老保障资金已全部落实，试点工作圆满结束。

三、实行统筹安排，铺开推行政策摊子

莱西市于2015年6月1日实施新的被征地农民养老保险政策以来，在集中力量组织南墅镇试点的同时，围绕全面推行新的政策规定，还统筹采取了三条促进措施：

（一）设置控制开关。根据《莱西市被征地农民参加社会养老保险办法》规定，莱西市人社局于6月9日，专门草拟《关于制定和报送<被征地农民养老保险方案>的通知》，并商请莱西市国土局，请国土局在发布《拟征收土地公告》的同时，将《通知》发有关镇街。按照《通知》要求，对2015年6月1日之后的新征土地，各镇街须在国土部门制定《征收土地补偿安置方案》的同时，指导村委会制定《被征地农民养老保险方案》，并在履行村级公示、镇街审核等相关程序后，将《养老保险方案》与《土地征收补偿安置协议》一同报人社局城乡居民社会养老保险中心审核确认。凡不能按规定报送《养老保险方案》的，人社部门对《土地征收补偿安置协议》不予审核盖章，拟征收土地不能组卷报批。该举措落实后，引起了镇街高度重视，新政策推行的难度因此大大降低。

（二）树立引导标杆。7月中旬南墅镇试点基本结束以后，围绕全面铺开推行新政策摊子，莱西市人社局及时确立了“树立标杆，以点带面，全面推行被征地农民养老保险政策”的新政策推进思路，并利用两条渠道推介南墅试点经验：一是在答复镇街制定养老保险方案咨询时，推介南墅经验，介绍南墅镇分配、落实养老保障资金的具体做法。二是商请上级部门和莱西市委办、政府办，在有关内部刊物上刊发经验材料，推广南墅经验。

（三）强化分类指导。在组织南墅试点过程中，莱西市逐步形成了“因镇制宜、分村定策、逐户选择”的政策推进策略：一是在镇级层面上，对2011年前征地较少、且镇党委政府坚强有力的镇街，指导其学习南墅经验，全镇实行统一的分配方案，各村同步推进方案落实。二是在村级层面上，指导各镇分村定策，不强行复制南墅全镇各征地村“统一方案，同步推进”模式，不搞齐步走，一刀切，避免引发矛盾。三是在居民户层面上，允许各居民户将平均分配到每个家庭成员的养老保障资金，协商集中到一个或几个家庭成员。