坚守政策底线严防资金风险――浅析兴义市被征地农民养老保险存在问题及解决措施

    解决被征地农民养老问题是实施城镇化战略和推动社会发展的必然需要。在全国没有统一的被征地农民保障政策背景下，2011年省人民政府出台了被征地农民社会保障工作意见，2012年州人民政府出台了被征地农民社会保障实施方案。根据省、州安排，兴义市把被征地农民养老保险作为维护被征地农民权益的落脚点，围绕实现被征地群众“老有所养”目标，以省、州政策为基本方向，借鉴和吸取其他先行县（市）的经验做法，2013年底，全市26个乡镇（街道）在全州率先同时启动了被征地农民养老保险工作。在大胆摸索推进中，取得了相应的成绩，但也遇到了不少问题，如何妥善处理和解决现有问题，确保该项政策能够稳步持续推进，成了迫在眉睫的问题。
    一、现行情况--取得了成绩，却不容乐观
启动三年来，全市已申报纳入保障范围的被征地农户2.15万户，纳入被征地农民保障对象10.83万人，已年满60周岁人员2.4万人，其中已申报并开始享受被征地农民养老金待遇1.6万人。纳入保障对象的人员主要有三类：第一类是具有县级以上人民政府批准征地文件依据的被征地人员，约1.63万户8.24万人，与省、州政策及本市最初实施方案明确范围一致；第二类是根据市人民政府常务会议纪要精神纳入的水库移民约0.44万户2.10万人；第三类是不具有县级以上人民政府批准征地文件依据，根据市被征地农民领导小组会议纪要精神纳入的被征地人员，其中包括2010年前征地的约0.04万户0.23万人，2010年1月1日以后征地的约0.05万户0.26万人。　　　　　　　　　　　　　　　
    从2010年政策规定开始提取被征地农民社会保障资金到2016年12月，全市根据土地性质按每亩8000元-12000元标准提取的被征地农民保障金1.86亿元，按国有土地出让收益6%标准提取的国有土地出让金0元。
    截止至2017年1月，已申报人员累计发放被征地农民基础养老金5.8万人次，发放金额7000万元。按已到龄人员计算（不考虑新增因素），如果2.4万60周岁以上人员全部申报（部分暂未申报），每年需要发放3200万元的被征地农民养老金。
    从已纳入保障对象人数及待遇发放情况看，兴义市该项工作已走在全州、全省前列，取得了相应的成绩。但按现行待遇发放情况估算，现已提取的被征地农民社会保障资金仅够继续发放3-4年。如今后每年没有大量的征地不再有后续提取的社会保障资金来补充，现已提取的被征地农民社会保障资金发完后该项工作是停止还是继续执行，继续执行钱从哪从来？现状不容乐观。
    二、存在问题及原因分析--范围扩大，违规申报，不可持续，危机隐现
    1、从政策上看，纳入保障对象范围过大，部分对象难以认定。上述三类人员中，只有第一类人员与省、州政策明确的保障对象范围一致，第二、第三类人员均超出了省、州政策及本市最初实施方案规定的保障对象范围。表现在：（1）本市最初实施方案《兴义市被征地农民就业和社会保障工作实施方案（试行）》（后简称《实施方案》）中的“本方案实施时（或征地时）的在册农业人口(征地后农转非人员)” 本要表达的意思是“本方案实施以前征地的，保障对象范围为本方案实施时的在册农业人口，本方案实施以后征地的，保障对象范围为征地时的在册农业人口”，但该表述让本方案实施以前征地时在册的外嫁女等一些人员有空可钻要求纳入保障对象。（2）兴府常议﹝2014﹞7号明确：“将市移民局纳入职责分工成员单位，其职责为：负责全市移民被征地面积的复核和认定，提供相关征地项目的文件资料；配合各乡镇（街道）查找移民被征地印证资料。”此后所有移民被纳入了保障对象范围。兴府常议﹝2015﹞1号将明确将土地下放前本市修建兴西湖致使坪东街道锅底河村整村后靠的农户全部纳入了保障对象范围。（3）兴义市被征地农民就业和社会保障工作领导小组会议纪要被征地农民领议﹝2014﹞1号要求：“针对我市征地工作中未批先用、批少用多、公益事业通村公路、乡村学校、卫生室等建设没有用地项目批文等实际问题，……既要严格执行文件要求，又要坚持实事求是，确保被征地农民全部纳入就业和社会保障范围”，“针对被征地跨度时间长……对各级政府组织征用且有相关证明……批少用多的耕地，原则同意可以突破政策给予认定。”怎样做到“既严格执行文件要求”又“坚持实事求是”，怎样“突破政策给予认定”，这给一线具体经办人员在申报、审核过程中带来了不少困难，在具体工作中难以认定和把握。
    2、从经办环节看，乡镇（街道）在申报审核过程中把关不严。按照保障对象认定程序，被征地农民申领养老金由村（社区）进行申报，村（社区）对申领对象基本资料进行审查，报所在乡镇（街道）进行审核、公示，乡镇（街道）组织人社、国土、农业、公安等部门对申报材料进行汇审、复核认定后报送市级经办部门予以审核发放养老金等诸多环节。明确规定享受保障人员需提供的资料包括户主申报表、土地承包证明和国土资源（或征地拆迁部门）、农业、公安等部门提供征地面积、承包土地面积、纳入保障对象的户籍人口证明等资料，其纳入保障对象被征地面积的多少直接决定了应享受待遇的多少。然而，市被征地农民领导小组及经办机构在调查了解中发现：部分乡镇（街道）申报的被征地面积并非来自征地拆迁议或征地补偿清册，询问时人社中心与国土等职能站所各执一词，没有明确和统一的说法，也提供不出征地面积相关表册复印件；一些相关部门仅是盖章、并未认真审核申报数据的真实性；部分乡镇（街道）上至分管领导下到各村协管员对被征地农民养老保险政策未充分理解到位，只要有征地即列为被征地农民进行申报，对被征地的性质、面积、比例等都未搞清楚，更有甚者是把不符合条件的创造条件进行申报。由此可见，部分乡镇（街道）在被征地农民保障对象的申报工作中，没有严格执行政策规定的认定程序，未按政策进行认真审核，没有严格把握政策关口。同时被征地农民领导小组监管机制不力，部分成员单位职责落空，县级经办机构单就针对申报资料的审核难以发现问题。
    3、从保障资金方面看，来源渠道单一，难以支撑持续运转。根据国家及省、州政策规定，被征地农民社会保障资金筹集包括三个渠道：一是在国有土地使用权出让收入中，按照不低于出让收入总额6%的标准提取被征地农民社会保障资金；二是根据土地性质在出让时按每亩8000元-12000元不等的标准提取被征地农民社会保障资金；三是省、市（州、地）财政安排一定的被征地农民社会保障资金列入年度财政支出预算。但目前的筹集方式仅有征地时根据土地性质按每亩8000元-12000元标准提取的被征地农民社会保障资金。单一的资金来源渠道注定了被征地农民社会保障资金的有限性和风险性。
    实施被征地农民社会保障工作，旨在妥善解决被征地农民就业和社会保障问题，依法保障被征地农民的基本生活和长远生计。但保障范围的扩大，基层经办环节的不认真审核把关甚至违规申报，单一的资金渠道和有限的资金量，已明显可预见该项工作的不可持续。如现在不采取有效措施，等到已提取的被征地农民社会保障资金用完之时，已领取了多年被征地农民养老金的数万群众突然无钱可领了他们会怎样想，他们应有的保障该怎么办，已申报核准纳入被征地农民保障对象的未到龄人员他们会因数保障金发完了就善罢甘休，责任谁担，危机如何化解？这些问题已该引起具体负责落实上级政策的县乡两级政府、相关职能部门等高度重视。
    三、解决措施--政策底线必须坚守、资金风险需及早防范
    1、完善政策措施，确保不跨越上级政策界限。目前兴义市被征地农民养老保险工作主要是按照《市人民政府关于印发兴义市被征地农民就业和社会保障工作实施方案（试行）的通知》（兴府通〔2013〕107号）实施，同时结合市被征地农民领导小组议〔2014〕1号、兴府常议〔2014〕7号和兴府常议〔2015〕1号精神执行。这些政策（包括会议精神）明确的保障对象范围明显超出了省、州被征地农民社会保障政策明确的保障对象范围，在一定程度上解决了本市初期具体经办过程中遇到的一些实际困难和问题。但随着该项工作的推进，由于各乡镇（街道）发展的不均衡性，越来越显现出一些政策上的不公平因素，加上部分政策表述的不够明确，不同人在理解和把握上不一致，部分乡镇（街道）失地农民及基层经办人员钻政策的空子，随意扩大被征地农民保障对象范围进行违规申报、不严格履行审核职责。
鉴于此，为彻底解决被征地农民养老保险工作中日益突出的问题，修订、完善现行被征地农民保障政策和具体的经办规程已是时候。针对现行政策和现已暴露出的矛盾，组织相关职能部门人员进行充分调研，从长远考虑，将现行实施方案及操作规程设计得更完善、合理，力争做到政策明确易操作，经办过程责任到人，既解决当前矛盾，又不跨越省、州政策框架范围（如需扩大范围应有明确和便于操作的表述），真正做到可持续运行。
    2、建立联动机制，确保按政策申报、审核。虽然在启动被征地农民养老保险工作时即成立了市被征地农民就业和社会保障工作领导小组，成员单位包括人社、财政、国土、公安、农扶、审计等13个部门，各乡镇（街道）也成立了相应的被征地农民就业和社会保障工作领导小组，但在现行工作中，一些部门职责落空，一些部门未认真履行职责，部分乡镇（街道）不理解政策或为解决眼前矛盾违规申报时有出现。只有强化组织领导，更加明确建立多部门协作联动机制，明确部门职责，严格按照操作规程经办，认真履职，督促和确保各乡镇（街道）按政策申报和审核，形成强有力的监督审核机制，方能保证该项工作扎实开展，有序、稳步推进。
    3、开展清理整顿，坚决剔除违规申报人员。由政府督查部门监督，相关职能部门共同指导各乡镇（街道）对已申报纳入保障对象家庭及所有人员进行全面核查清理。凡与省、州政策明确的保障对象范围一致部分仍继续纳入保障对象；凡属按本级政府会议精神已纳入保障对象的水库移民及其他被征地农民，单独统计，如需继续纳入被征地农民保障对象范围，根据人数多少及相应保障标准单独核算，所需资金由本级政府纳入当年财政预算解决；凡未征地或征地比例达不到最低保障标准错误或违规申报的一律剔除，到龄人员已发放出去的被征地农民养老金由乡镇（街道）进行追回，坚决遏制违规申报现象。
    4、开展业务培训，强化业务指导。鉴于基层经办人员流动性大等因素，建立起系统的指导培训机制，适时对新补充人员进行政策理论、业务经办流程培训指导，确保申报规范准确。一是由上级业务主管部门分块定期组织本系统设在乡镇（街道）的经办机构经办人员进行政策和业务经办规范化培训、指导；二是由乡镇（街道）自行组织本乡镇（街道）经办机构、村（社区）经办人员进行培训，确保基层经办人员均做到懂政策熟悉业务；三是制定严谨、系统、科学的经办流程手册供给各级经办人员自学掌握，产生相互制约和监督效应，确保基层经办人员随时能按政策、按程序进行申报和审核。
    5、拓宽资金筹集渠道，加强资金管理。首先，克服眼前困难，本级政府应按政策规定将国有土地出让金的6%全面提取补充到现有被征地农民社会保障金账户。其次，本级政府已通过会议纪要明确扩大范围纳入保障对象部分人员如需长期纳入，所需资金应纳入年度预算，从每年财政收入中划拨相应资金充实到被征地农民社会保险金账户。第三，做好基础工作，适时向省、州汇报存在风险，争取上级给予相应的被征地农民社会保障资金支持。第四，加强现已提取被征地农民社会保障资金及今后陆续提取保障资金的管理，按省、州政策严格做到专款专用，坚决不用于财政收支平衡及其他用途。 
    被征地农民养老保险政策是保障被征地农民基本生活和长远生计的惠民政策，是我市发展的大势所趋，按照可“广覆盖、多层次、可持续”的原则，一经启动，必须持续推进，开弓没有回头箭。各级各部门应该尽早加强调研、探讨和交流，尽早完善政策，明确和坚守政策底线，严防资金风险，确保该项惠民政策得到持续、健康、有序推进。

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