中部地区绿色发展之法治保障

     一．中部地区之现实情况概述

    （一）中部地区的区位特点

    我国的经济区域划分为东部、中部、西部和东北四大地区。中部地区包括山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南六省，国土面积103万平方公里，2010年末总人口约4亿人，中部地区位于我国内陆腹地，具有承东启西、连南通北的区位优势。区域内人口众多，自然、文化资源丰富，科教基础较好，便捷通达的水陆空交通网络初步形成，农业特别是粮食生产优势明显，工业基础比较雄厚，产业门类齐全，生态环境容量较大，集聚和承载产业、人口的能力较强，具有加快经济社会发展的良好条件[①]。

   （二）中部地区的经济发展状况

    在改革开放之初，为了便于吸引外资，引进先进的外国生产技术，国家制定了率先开放东南沿海地区的经济政策，深圳这个中国改革开放的奇迹就是一个有力明证。随后，国家确定了“长三角”和“津京唐”等经济中心。上世纪末，国家又提出了西部大开发战略，以重庆为代表的西部地区经济高速增长，成为内陆又一经济开放高地。中部地区既要保持自力更生的经济发展模式，又不希望在新一轮的中国区域经济竞争中被边缘化，中部地区崛起宏伟蓝图呼之欲出。2006年4月15日，***出台了《关于促进中部地区崛起的若干意见》，这标志着促进中部崛起战略正式形成。六年过去，在“中部崛起”战略的指引下，中部六省群雄并起，并肩迈入了“万亿俱乐部”，GDP总量突破十万亿元大关，占全国的20.1%[②]。现在中部各省都有自己的国家级战略规划。中部地区城市群已具有较为明显的资源和产业优势，其辐射带动效应正在凸显，已成为当地经济发展水平最高、投资效益最好的地区。因此，中部地区在我国经济社会发展格局中占有重要地位。

    （三）中部地区的资源、环境状况

    1.中部地区资源禀赋

    山西省是煤炭大省，山西致力于传统产业新型化发展，加快煤炭资源整合和企业兼并重组，提高产业集中度，2011年率先结束小煤窑时代，挺进到现代化大矿时期。安徽省是淡水大省，又具有承接东部先进地区产业转移的先天优势。江西省是有色金属之乡。河南省是工业重镇、劳动力资源大省、农业大省，小麦的产量占全国的四分之一。湖北省是水电、高等教育大省，有着丰富的人力资源。湖南省物产富饶，素有“湖广熟，天下足”之誉，是著名的“鱼米之乡”。

2.中部地区的环境状况

    中部地区自古以来是中华文明的主要舞台，它具有良好的自然禀赋，但随着工业化进程的加快，又受到错误发展观、政绩观的影响，中部地区在逐步提升自己经济实力的同时，也付出了惨痛的资源代价和污染代价。自然生态环境日益恶化,生态破坏及工业污染日益严重。中部地区环境保护与人口的控制、经济发展、生态恢复、资源开发间之间存在着一些亟待解决的问题。中部地区的环境问题这几年随着环境保护工作力度的加大,环境污染及生态环境破坏的趋势有所控制,但总体形势不容乐观。   

    二、绿色发展之概述

   （一）绿色发展概念

    绿色发展是在传统发展基础上的一种模式创新，是建立在生态环境容量和资源承载力的约束条件下，将环境保护作为实现可持续发展重要支柱的一种新型发展模式[③]。绿色发展是“十二五规划”最大的创新之处。

   （二）绿色GDP

    GDP是指在一定时期内，一个国家或地区的经济中所生产出的全部最终产品和劳务的价值，常被公认为衡量国家或地区经济状况的最佳指标。国内生产总值GDP是核算体系中一个重要的综合性统计指标，也是中国新国民经济核算体系中的核心指标。它反映一国（或地区）的经济实力和市场规模。

    “绿色GDP”是指一个国家或地区在考虑了自然资源与环境因素影响之后经济活动的最终成果，即将经济活动中所付出的资源耗减成本和环境降级成本从GDP中予以扣除。改革现行的国民经济核算体系，对环境资源进行核算，从现行GDP中扣除环境资源成本和对环境资源的保护服务费用，其计算结果可称之为“绿色GDP”。

   （三）中部地区倡导绿色发展的意义

    绿色发展的本质就是科学发展、可持续发展，是一种维护代际公平的发展方式。中部地区立足于绿色发展和生态文明建设，致力于推动经济发展方式转变，必将成为推动绿色发展、建设生态文明的具有深远影响力的区域。作为经济欠发达的中部地区，把推动绿色经济发展、建设生态文明作为一项长期战略，实施绿色发展战略，完全符合科学发展规律，在世界面临着经济与人口、资源、环境之间愈来愈尖锐的矛盾，面临着气候变化的巨大压力，面临着实现可持续发展的严峻挑战的当下，发展绿色经济、建设生态文明，是化解危机、转变经济发展方式的重大战略。

    三、中部地区的绿色发展的制约因素

(一)中部地区产业结构性问题

    当前，中部地区正处在工业化、城市化高速发展的阶段。根据国际经验，这一过程需要消耗大量的资源能源。由于中部地区工业基础薄弱，经济相对落后，在经济发展的过程中为了保持经济的快速增长，往往牺牲资源和环境，经济增长方式比较粗放，主要表现是工业能耗高、污染重、技术含量低。另外，相对于沿海省区，中部六省的企业国有化程度比较高，经济效率高的民营经济发展比较滞后，以上均是制约中部地区绿色发展的制约因素。

（二）绿色发展理念欠缺

    思想是行为的先导，正确的观念只有充分被人们掌握，并外化为日常的实际行动才能释放出巨大的能量。绿色发展，这一理念是联合国开发计划署在《2002年中国人类发展报告:让绿色发展成为一种选择》中首先提出来的。这一报告阐述了中国在走向可持续发展的十字路口上所面临的挑战。绿色发展理念对于中部地区而言具有划时代的意义。根据中部地区的现实情况，其实现绿色发展的目标将会遇到极大的挑战，需要一整套政策和实践相配合。虽然绿色发展理念提出了很长一段时间，但是由于中部地区的生产力水平落后，绿色发展理念在人们的观念上还有待进一步强化。

    GDP至上的错误政绩观影响。GDP至上政绩观是制约中部地区转变经济发展方式的瓶颈。由于历史原因中部地区在经济发展上欠账太多，当地政府急于发展当地经济的心情是可以理解的，但是当GDP压倒一切的时侯,它毁灭、掠夺、扭曲、过度消耗和牺牲的东西也许更多。GDP成了官员的成绩单、功绩表。官员们为了取得好成绩,极可能只关注和强调经济的数字性增长,而忽视了自然环境和资源。正如罗伯特•肯尼迪所说:“GDP没有考虑我们孩子的健康……没有包括我们关于公共问题争论的职能……它衡量一切,但并不包括我们的生活有意义的东西”。

   （三）绿色发展的法治欠缺

    如何在经济社会发展的同时保护好环境资源,这是一个世界性的永恒的话题。从社会经济的发展规律中不难发现,早期的经济发展模式均是以牺牲环境与资源为代价的。我国在过去几十年的发展中也有同样的表现,由于我国现阶段仍属发展中国国家,科学技术水平以及生产工艺与发达国家还存在着一定的差距,在自然资源的消耗和对环境的影响上可能更甚于发达国家。所以,实施绿色发展战略就显得尤为重要。绿色发展作为新的发展模式,开创了人类环境文明的新时代,但前提是必须有“法”的支持和保障。法治为什么在绿色发展中会有这么大的作用，这是因为法律之治优于人治，法律具有长期性、稳定性、规范性、权威性、国家强制力保障实施等特征，因此发展绿色经济，法律手段具有不可替代性。但是刚刚步入市场经济的中部地区有关绿色发展方面的法律规范的力度偏软、法律的可操作性较差、地方立法薄弱。同时，有些重要领域无法可依。中部地区既缺少法律层面的立法，又缺少有关绿色发展的地方性法规，更欠缺绿色发展执法监督机制和司法保障机制。

    四、中部地区的绿色发展之法治保障

    倡导绿色发展方式不能没有法治保障，国际和国内的经验证明，法治是最好的模式。为此，树立以人为本、绿色发展的理念，建立适应市场经济要求的绿色发展法律体系，创新环境执法监督工作机制，以及完善司法保障机制显得尤为必要。

（一）绿色发展之立法保障

    在建设资源节约型和环境友好型社会理念的指导之下，运用法律手段推进中部地区的绿色发展，这是中部地区社会管理创新的重要内容之一。绿色发展是民生和发展大计，立法保护自然资源和自然环境应该是中部地区地方人大及其常委会的立法工作重点之一。例如，南京地方立法在贯彻实施国家法律、解决地方实际问题方面的做法值得中部地区借鉴，《南京市老山景区保护条例》等新法规加大了对珍贵资源的保护力度，增强了地方立法的针对性和可操作性，形成了风景名胜资源保护系列法规，真正构建起了南京立法的“山水篇”，为推动南京走创新驱动、内生增长、绿色发展之路奠定了法制基础。在地方人大立法史上及国内同类城市中，像南京这样有针对性地系统立法、构建地方性法规体系的做法实不多见。

    1.完善污染防治和生态保护领域的立法。改革开放以来，随着民众对环境质量要求的提高，我国污染防治和生态保护领域完成了较多数量的立法，但也存在不少问题，诸如立法思想存在偏差、法律的可操作性较差、部门立法倾向明显、地方立法较薄弱、未能接轨国际上有关环境的公约、条约。另外，可以考虑在刑法环境犯罪一章中适当增加刑法环境保护的力度,增设生态破坏罪。因为完善一项权利，不仅仅要考虑对其的保护，同时也需要考虑对触犯权利的惩罚上。无疑，制定刑法上的环境保护规范便是法律给予公民环境权保护的最后防线。

    2.完善自然资源保护领域的立法。在我国自然资源领域，虽然有一定的立法数量，但总体上依然薄弱，自然资源保护领域的立法分散，部门立法倾向严重、法律之间不够协调、法治形不成合力[④]。为此，在有关自然资源保护的立法理念上，要坚持兼顾资源开发利用效率与环境保护并重的指导思想。在法律体系上，从纵向、横向、配套等不同效力层面完善自然资源保护法律体系，在具体制度上，从机制上促进生态补偿、循环经济、低碳经济、绿色经济、清洁生产的发展。日本在这方面上的做法值得中部地区借鉴，日本针对在开发与利用自然资源过程中，存在给生态环境、自然资源带来污染和破坏的现象。日本通过公权力的介入，以颁行特别法的方式，限制或禁止对自然资源的开发与利用，并通过经济手段对保护自然资源有贡献者实行补助。通过这种自然资源保护制度，日本成为从“公害先进国”成功转向“公害防治先进国”的典范。

（二）绿色发展之执法保障

    法规效用全在执行。只有法规得到了严格执行，绿色发展才能真正走上法治轨道。环境行政执法手段包括环境行政处理、环境行政处罚、环境行政强制执行、环境行政监督检查等。环境行政处理包括：环境行政许可、环境行政征收（征收税费）、环境行政准司法行为（环境行政调解和环境行政裁决）。由于急于发展当地经济，一些地方政府不能正确处理好发展经济与保护资源环境、生态的关系，仍然惟GDP是从。对于环境保护工作，他们没有从科学发展观的高度来加深理解，有法不依、执法不严、违法不究等现象比较严重，当地环境污染严重，生态恶化趋势加快。因此，各级各部门要切实做到有法必依、违法必究、执法必严，彻底杜绝选择性执法。有关部门要对执法情况严格督查，确保严格执法成为常态。

    （三）绿色发展之司法保障

    中国环境保护的司法保障体系尚未完全建立，依法保护环境、依法建设环境的体系尚未完全形成。要使环境司法的作用得以充分发挥，关键是完善环境司法机制。

1. 环境司法专门化尝试

    中部地区严峻的环境形势和日益增多的环境案件是我们必须直面的现实，走环境司法专门化道路不失为一种明智的选择。相关数据统计，目前我国贵州、云南、江苏、江西、福建、海南等10余省的部分高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院中，已经先后设立了几十个专门的环保法庭。其中，各地中级人民法院中设置环保法庭的数量也在逐年增加。环境司法对于保护环境、惩治污染行为、维护人民的生存环境，发挥了积极的作用。中部地区地方法院可以根据审理环境纠纷案件的实际需要设立环保审判庭、环保巡回法庭或环保合议庭，实行环保案件专业化审判，提高环保司法水平。

2.探索建立环境民事公益诉讼制度。

    环境公益诉讼是指按环境法及其他法律、法规的规定, 有原告起诉资格的无直接利害关系人,如国家机关、环境组织、团体和公民个人, 为维护环境公共利益对侵犯环境公益的违法行为向法院提起诉讼的制度[⑤]。目前, 环境保护在我国发展得十分广泛和迅速, 公民的环境意识也逐渐提高, 环境公益诉讼也越来越为大家所关注, 尤其是在国内发生了许多关于公益诉讼的案例, 如“浙江公益诉讼的尝试”[⑥]，引发了关于环境公益诉讼的讨论。而且我国的现行法律当中也没有关于此方面的规定, 使得一些迫切的环境问题得不到解决, 也使得公民和其他社会组织、团体以及国家机关的维护环境公共利益的行为没有法律依据, 无法得到法律的支持和保障, 因此,建立我国的环境公益诉讼制度势在必行。笔者认为，确定受理环境民事公益诉讼制度的原告人资格和受案范围，明确检察机关、环保行政机关、环保社团组织、居民社区具有提起环境民事公益诉讼的原告主体资格是一种有益的尝试。

3.推行环保司法建议书制度

    司法建议作为人民法院以非强制性形式回应社会需求的重要手段，已成为能动司法与参与社会管理创新的重要制度载体。司法建议是指法院通过审理某一案或某一类案件活动中发现的问题，通过司法建议书向党委、政府及其他相关部门提出意见建议的制度，以其特有的“柔性规范”特征，延伸了法院的审判职能，成为新时期人民法院能动参与社会管理、能动地服务大局的一个方面[⑦]。在审理具体案件中，及时分析案件基本情况，准确把握案件基本走向，及时向地方政府建言，提出防治环境污染、保护改善环境、促进绿色发展的建议，促进中部地区绿色发展政策有序实施和环保执法的有力开展。

    总之，当期和今后一段时期是中部地区发展的关键时期，绿色发展方式不能没有法治保障。树立以人为本、绿色发展的理念，建立适应市场经济要求的绿色发展法律体系，创新绿色发展的执法监督工作机制，以及完善绿色发展的司法保障机制显得尤为必要。

来源：常德市鼎城区人民法院   律 伟

审核：罗漾

签发：罗磊