考录30年彰显择优公平与正义
——国家公务员局副局长傅兴国访谈录
如果从上世纪80年代初期,北京、四川、黑龙江等省市对乡镇干部录用制度进行大胆改革,通过公开招考聘用乡镇干部,由此拉开我国干部录用制度改革的帷幕算起,公务员考录制度制度在我国已运行了近30年。
30年来,这一制度走过了怎样的探索历程?在选拔优秀人才、维护社会公平正义方面发挥了什么作用?它今后的发展方向是什么?
这是一个理论创新和实践创新的过程
记者:首先,让我们把思路调整到30年前。当时我们国家行政机关补充工作人员采取什么方式?
傅兴国:新中国成立后,与计划经济体制相适应,各级国家行政机关补充工作人员主要采取两种方式:一是统包统配,按计划接收大中专毕业生,安置军队转业干部;二是个别选调,从优秀的工人、农民中选拔。这种录用制度是特定社会历史发展阶段和经济政治体制选择的结果,它在当时发挥过重要作用。但这种制度和方式存在两个突出问题:一是人才选拔视野不开阔,优秀人才难以脱颖而出;二是人才选拔标准不统一、程序不规范、主观随意性大,用人问题上的不正之风难以避免。
党的十一届三中全会以后,随着经济体制改革的深入,传统的靠经验靠计划选人、用人的方法已不能适应经济和社会发展的需要。针对这种情况,我国改革开放的总设计师邓小平同志强调指出:要勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度,大力培养、发现和破格使用优秀人才;关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度。并强调,随着建设事业的发展,还要制定各个行业提升干部和使用人才的新要求、新方法。将来很多职务、职称,只要考试合格,就应当录用或者授予。
伟大的实践需要伟大的理论。应该说,这一系列***,为建立和推行考试录用制度奠定了重要的理论基础。
记者:任何一项改革都是对过去某一制度的扬弃。从这个角度讲,改革充满挑战。那么,公务员考试录用制度经历了一个怎样的探索实践历程?
傅兴国:上世纪80年代初,随着农村生产承包责任制的实行,农村经济发展迫切要求改革乡镇干部人事制度。北京、四川、黑龙江等省市对乡镇干部录用制度进行改革,面向农村,通过公开招考聘用乡镇干部。这项改革受到了基层领导和广大农民的欢迎,拉开了干部录用制度改革的帷幕。
1982年,劳动人事部制定下发了《吸收录用干部问题的若干规定》,强调国家机关、企事业单位吸收录用干部,实行公开招收,进行德、智、体全面考核,坚持竞争考试、择优录用。考试进入干部录用的程序之中。
1987年,党的十三大决定建立国家公务员制度,要求在选拔任用方面尽量增加透明程度、开放程度和群众参与程度,要求引入竞争机制,在更大范围内创造一种有利于人才脱颖而出的局面。
1988年,七届人大一次会议明确提出,今后各级政府录用公务员,要通过公开考试,择优选拔。
1989年,人事部在监察部、审计署、统计局等六个部门进行了公务员考试录用试点。在试点的同时,中组部、人事部下发了《关于国家行政机关补充工作人员实行考试办法的通知》,政府机关补充工作人员开始进行考试录用的探索。
1993年8月14日,《国家公务员暂行条例》颁布,根据暂行条例,人事部于1994年6月7日下发了《国家公务员录用暂行规定》,要求录用国家公务员,贯彻公开、平等、竞争、择优的原则,按照德才兼备的标准,采取考试与考核相结合的方式进行。公务员考试录用制度正式建立。
2005年4月27日,《中华人民共和国公务员法》颁布,《公务员法》明确规定,录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员,采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。
2007年11月6日,中组部、人事部下发了《关于印发〈公务员录用规定(试行)〉的通知》,同日,人事部下发《公务员录用规定(试行)》。《规定》吸收了十多年来各地各部门考录工作的实践经验,对公务员考试录用的原则、报考条件、招考程序和方法以及纪律与监督等做出全面规定,进一步完善了考试录用制度。
站在历史发展的角度看待公务员考试录用制度的建立和推行,考录制度的每一步推进,都凝聚着原人事部历任部长的智慧、胆识和心血。赵东宛部长强调,考试录用有两大好处:一是引进竞争机制;二是解决用人上的不正之风。要认真总结、不断完善、坚定不移、逐步推广。宋德福部长多次要求:要创造一个公开、平等、竞争、择优的用人环境,要坚定不移地推行考试和考核相结合的录用制度。卷子总比条子好,考官总比跑官强。张学忠部长在几次全国考录会议上强调:考试录用工作要整体推进、重点突破;要上规模、上法规、上水平;要加大县乡考录制度推行力度,提高技术水平,促进考录工作可持续发展。张柏林部长在2003年成都召开的全国考录会上强调,要从选什么样的人执政兴国的高度来认识考试录用工作的重要意义,要坚持“凡进必考”,确保制度落实到位;要勇于创新,完善考试录用制度;要加强基础建设,提高考试水平。
在考录制度建立和推行过程中,各级组织人事部门大胆探索,勇于创新,付出了艰辛努力。1994年7月,人事部组织了中央国家行政机关公务员录用首届招考,***办公厅等30多个部门计划录用490人,有1万多人咨询,被新闻界称之为“万人赶考公务员”。1994年11月20日,辽宁省率先拉开了地方首届省直机关公务员录用考试的帷幕。之后,公开招考的旗帜在中国大地高高飘扬。
从以上的回顾可以看出,从录用干部要考试到政府机关补员考试,再到全方位推进公务员考试录用制度,经历了一个探索实践的过程。这一过程是在邓小平理论指导下进行的,是遵循解放思想、实事求是、与时俱进思想路线的结果。是人民的需要,时代的选择!
向社会开放,追求公平与平民参政:
考录制度汲取了科举制度的精华
记者:有人说,建立和推行公务员考试录用制度,是对我国古代科举制度精华的发扬光大,您怎么认为?
傅兴国:公务员考试录用制度的建立,既借鉴了国外有益经验,又汲取了我国科举制度的精华。
科举制度是我国历史上独有的具有开创性和平等性的以公开竞争为核心的官吏人才选拔制度。它源于汉朝,创始于隋朝,确立于唐朝,完备于宋朝,兴盛于明、清,衰废于清末。从隋朝大业元年(公元606年)的进士科算起到光绪三十一年(1905年)结束,历时1300余年。这项制度的直接结果是选拔出了700多名状元,11万进士,数百万举人。这个阶层是中国历代官员的基本队伍,涌现出了一大批极为出色的有着高度文化素养的政治家、教育家、行政管理专家和军事家等。历史上许多名臣良相如房玄龄、狄人杰、范仲淹、王安石、包拯、张居正、海瑞、文天祥、史可法、林则徐等等都是科举出身。
科举制度是一个文官选拔制度,概括地讲,有以下几个特点:一是坚持不拘门第、自由报名、标准统一、公开考试、平等竞争、择优选用、张榜公布的原则。二是考试内容统一。主要是儒家经学和文学辞章,在形式上表现为策论等文体。三是考试程序规范。四是监督有力。用制度限制徇私舞弊,对考官实行回避制度、监考资格认定制度等。
科举制度是我国封建社会政治制度的一个重要组成部分,解决了政治制度对社会开放的问题,在向社会开放的过程中,渗透着追求公平与平民参政的合理成分,进而促进了合理的社会流动。第一,它从根本上打破了豪门世族对政治权力的垄断,使国家机构人员的组成向着尽可能大的社会面开放,给贫寒之士、市井之子提供了参与国家管理的机会。考录制度贯穿的公开、平等、竞争的精神,就是对这一做法的继承。第二,它为人才的脱颖而出创造了有利条件。这一制度第一次实现了官员选拔的制度化、规范化,实行考试时间定期化,采取分级分类考试,根据需要选拔不同的人才,保证了官僚人才队伍的补充,也是促成历代人才济济、英杰辈出的原因之一。第三,科举制度对维护社会主导的意识形态,对儒家思想的传播发展起了巨大作用。科举考试内容以儒家经典为主,标志着对官员选拔实际上限制在“诚意、正心、修身、齐家、治国、平天下”的范围内,体现了对官员职业道德的重视。
科举考试开世界各国文官考试之先河,是中华民族对人类政治文明发展的一大贡献,对近代西方各国建立文官考试制度具有重大影响。孙中山先生曾就科举制度作过精辟论述:“现在各国的考试制度差不多都是学英国的。穷流溯源,英国的考试制度还是从中国学过去的。所以,中国的考试制度,就是世界最早最好的制度”。
建立和推行公务员考录制度意义重大而深远
记者:从1989年踏入人事部的那天起,您一直从事有关公务员的管理工作,参与过大多数相关制度的制订和完善。作为亲历者,您如何评价建立与推行公务员考录制度的意义?
傅兴国:考试录用制度作为公务员制度的重要组成部分,在严把队伍“进口”、促进社会公平正义、提高队伍素质等方面起了重要作用,社会各界给予广泛关注和赞誉,中央领导同志给予了很高评价。***同志曾指出:“考录工作体现人事制度改革成果,弘扬人事工作正气。”
建立和推行考试录用制度,具有深远的历史意义和重要的现实意义:
一是有利于为党政机关选拔一批优秀人才,严把公务员队伍进口。考试录用公务员引入了竞争机制,克服了过去本单位自己推荐选调人员的局限性,开阔了机关选人视野。到2007年底全国共考试录用公务员近110万人,一大批素质好、年纪轻、学历高、有基层实践经验的优秀人才脱颖而出,为机关补充了新鲜血液,注入了新的活力。一些地区和部门对录用人员的***调查表明,用人单位的满意率达98%。
二是有利于全面贯彻落实德才兼备的用人标准。我国的公务员考试录用强调德才兼备、考试和考核相结合,德在考试录用中占有特殊重要的地位。考核主要考查拟录用人员的政治立场、态度,思想作风,公仆意识,遵纪守法观念,道德品质和实际表现。考试主要考查应试者的理论、业务知识,实际能力。考试、考核并举,就把一个人的德和才,革命化和专业化统一了起来。
三是有利于维护和实现社会公平正义,促进社会和谐。
四是有利于从制度和机制上防止机关进人中的各种不正之风。实行考试录用,通过各种公开的措施,将机关进人置于社会、群众和舆论的监督之下。大家可以通过公开的条件、程序进行公平竞争,实现用人上的公平正义,树立了党政机关选贤任能、公正廉洁的新形象。
五是有利于在全社会建立一种奋发向上的机制。实行公开、公平、公正考录公务员,必然鼓励、引导广大考生认真学习,扎实工作,勇于实践,增长才干,不断提高自身的思想道德素质和科学文化素质。有利于全社会增强学习、竞争、进取、公开、公平等意识,形成一种好学上进,重才、爱才、用才的良好风气。
记者:资料显示,公务员考试录用制度实行的30年来,大量的优秀人才,包括农民,通过考试进入各级政府机关。有人据此认为这一制度是维护社会公平正义、建设和谐社会的重大举措。您认为公务员考试录用制度是如何体现这一点的?
傅兴国:公平正义是衡量社会制度、系统、重要活动是否合理的一个重要尺度,是社会和谐的重要特征,也是社会和谐的基本条件。实现公平正义,首先要做到规则公平,努力实现机会均等,给每个人创造公正平等的参与机会。
人事的公平正义是社会和谐的重要基础。考试录用是一个重要的选人用人制度,为保障公民平等竞争担任公职、参与国家事务管理提供了一个重要机会。
在考试录用实践中,严格按照公务员法的要求,采取多种措施,确保公开、平等、竞争、择优这个原则的落实。在招录过程中,实行了招考政策、录用计划、招考职位、资格条件、考录程序、考录结果公开,人们形象地称为“玻璃房子里面的竞争”;在身份上,取消了干部和工人之间的身份界限,打破农民和城镇居民之间的身份界限;在地域上,打破户籍限制,取消了京内外和省内外的户籍限制,取消了农业和非农业的户籍限制;在招考职位资格条件设置上规定,对性别、身高、外形、外貌、婚姻状况等不得提出要求和限制,不得有民族、种族、身份、地位等歧视性规定;在学历上,平等对待国家承认学历的各类人员,平等对待社会在职人员、高校毕业生和待业人员。
从近年中央机关的录用结果看,录用的公务员既有应届大学毕业生,也有企事业单位的干部、农民、个体户、待业人员;既有一定比例的少数民族,也有一些身残志坚的残疾人,男女比例基本平衡,真正做到了机关人员来自五湖四海、各行各业。
考录制度的实施,使公平竞争的观念深入人心。辽宁省的一项调查显示,96.3%的人认为:“考试录用制度能给人们提供平等竞争的机会。”
记者:公众说到公平与正义,其实有两层含义:程序公正与实质公正。改革开放30年后的今天,我们所处的社会环境已与30年前大不相同。当“凡进必考”的理念深入人心时,现在公众关心的问题是,政府如何保证笔试的科学性和面试的公正性?
傅兴国:考试录用涉及的是用人问题,选人用人历来关系到事业成败。考录工作的科学发展,就要统筹解决考录的公平性和科学性问题。规范化主要解决制度设计中的程序问题,实现用人上的公平正义;科学化主要解决制度设计中的择优问题,把人选准选好,确保优秀人才脱颖而出。
科学性是考试录用制度的生命线。多年来,我们始终把提高考试的科学化水平作为重点来抓,形成了一套具有较强公平性、科学性和客观性的评价标准和评价体系。
一是高举能力考试旗帜,坚持“为用而考”,突出测查应试者的能力。科学合理地设计笔试的科目、内容,使应试者的知识、能力、专业水平与职位要求相符。公共科目几经变化,由最初的行政职业能力倾向测验和政治、经济、法律、公文写作与处理,到综合知识、公共基础知识,再到申论,不断完善发展。行政职业能力测验经多年探索已基本成型,主要测查应试者与公务员职业密切相关的基本素质和言语理解表达能力、判断推理能力、数字理解能力、资料分析能力、常识判断能力等。申论主要通过应试者对给定材料的分析、概括、提炼、加工等,测查其解决实际问题的能力,以及阅读理解能力、综合分析能力、文字表达能力等。一些部门的专业科目考试正逐步规范,还有一些省建设了公共科目笔试题库。
二是应用人才测评技术,不断丰富面试方法。面试是公务员录用考试的重要环节,主要测查应试者的逻辑思维能力、综合分析能力、应变能力、人际交往能力、情绪稳定性、举止仪表等。在完善结构化面试方法的同时,积极应用了无领导小组讨论、情景模拟测验、文件筐作业等新的测评技术,提高了面试的有效性。
三是采取各种措施,确保面试的公正。建立了面试考官资格制度,普遍开展了面试考官培训,推行考官持证上岗制度。加强了对面试的监督,实行面试考官和面试考生双抽签制度,避免了打人情分;探索实行面试公民旁听制度,消除了老百姓的疑虑,保证面试的公平公正。
四是加强考录队伍建设,打好可持续发展基础。各地普遍建立了包括学科专家、测评专家、计算机专家和具有丰富考录实践工作经验的管理人员在内的理论科研、命题、面试考官三支专家队伍。人事部还在全国范围内筛选了一批专家,为考试录用命题、科研、咨询等提供服务。
勇于创新,“人本精神”贯彻始终
记者:2005年,《公务员录用体检通用(试行)标准》颁布,其中彰显的“以人为本”理念备受好评。审视公务员考录制度走过的历程,政府的“人本精神”有哪些体现?
傅兴国:为广大考生和招录机关服务,切实维护考生和招录机关的利益,是公务员主管部门的一项重要工作,也是一项基本职责。
针对考生与招录机关因体检问题屡屡出现的争议,我们会同卫生部制定了《公务员录用体检通用(试行)标准》和操作手册,解决了社会反映强烈的乙肝病原携带者的报考问题,维护了全国1.2亿乙肝病原携带者从事国家事务管理的合法权益,社会影响广泛。
我们还把切实维护残疾人平等的报考权利放在突出位置,明确所有的招考职位对残疾人都要开放,只要是考试成绩优秀而又不影响正常履行职责的残疾人,招考机关必须录用,不得歧视。
为方便公民报考,从2002年起,中央机关率先在公务员录用考试中实行网上报名和网上确认,到去年为止,绝大部分省级主管部门组织的考试也实行了网上报名。这项措施大大方便了考生,减轻了他们的负担。
秉承“不能让一个考生因经济困难而不能参加考试”的理念,从2005年开始,在各级公务员考试中,对享受城市低保人员和农村贫困家庭考生实行了减免考试费用的政策,仅中央机关的招考中就有6000多人因此受益。
基层是选拔优秀党政人才的蓄水池
记者:我们发现,从2006年开始,公务员招录越来越注重面向基层,招考职位中要求具有相应基层工作经历的比例越来越大。这体现了我们怎样的用人导向?
傅兴国:公务员承担着国家事务和社会事务的管理、服务等职能。他们的素质如何,直接关系到党和政府的政策能否贯彻执行。大学生到基层就业,与基层百姓有了密切接触,不仅对基层情况有了深入了解,对中国国情有了准确把握,而且有利于他们与基层民众建立起深厚感情。加大对这部分毕业生的招考力度,有利于形成良好的用人导向,建立党政机关公务员选拔使用的基层一线培养链,使基层成为党政机关培养补充公务员的“基础阵地”和蓄水池。同时,对于促进公务员队伍的作风建设、能力建设也具有重要意义。
中央领导同志对此高度重视,多次就鼓励和支持高校毕业生到基层工作和从基层选拔优秀干部充实各级党政机关作出***。为引导和鼓励高校毕业生面向基层就业,协调城乡和区域经济统筹发展,从2006年开始,省级以上党政机关考录公务员,具有2年以上基层工作经历的高校毕业生的比例不得低于三分之一。今年,中央党群机关和中央国家行政机关的这一比例分别提高到了50%和60%。这项政策的贯彻落实,有效改善了省级以上机关公务员来源结构。同时,我们还对“三支一扶”的高校毕业生、西部志愿者等,在报考公务员时予以政策倾斜。针对西部和基层艰苦边远地区招考人员难,我们在报考职位要求和分数线划定等方面予以照顾,使这些职位的录用率明显提高。
考试录用制度,在我国犹如一位历史的老人,但在改革开放新时期,它又宛如一位初生的婴儿
记者:《公务员法》颁布以后,公务员考试录用制度面临着新的机遇和挑战。您认为,该如何应对这一机遇和挑战?
傅兴国:任何一个制度的建立和完善都是一个长期的过程,考录制度也是如此,它需要在实践中完善,在完善中发展。
党的十七大、十七届二中全会对公务员制度建设、队伍建设提出了新任务。比如更好实施人才强国战略,要求严把进口,从公务员队伍的源头上,做到特别注重能力建设。比如深化干部人事制度改革,要求考录工作扩大选人用人视野,格外关注长期在条件艰苦、工作困难地方努力工作的干部,注意从基层和生产一线选拔优秀干部充实各级党政机关。坚持民主、公开、竞争、择优,形成选拔任用科学机制;坚持正确用人导向,提高选人用人公信度,健全完善吸引人才、发现人才的机制。再比如发展民主政治、构建和谐社会,要求公务员考试更加公开透明、更加公平公正,促进社会公平正义。这一切为进一步做好考录工作指明了方向,提出了新的更高要求。
关于今后一个时期的考试录用工作,今年1月中组部和人事部召开的考试录用工作会议进行了部署。
在会上,尹蔚民部长强调:今后一段时期,公务员考录工作的总体要求是:全面贯彻党的***,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,围绕更好实施人才强国战略和深化干部人事制度改革,完善考试录用制度,坚持依法考录、科学考录和公平考录,不断提高考试录用工作水平,建设高素质的公务员队伍,为全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会提供组织保障和人才支持。
考试录用制度,在我国犹如一位历史的老人,但在改革开放新时期,他又宛如一位初生的婴儿。只要我们从国情出发,进一步解放思想、改革创新,大胆探索,勇于实践,我们完全可以相信,这位婴儿定会健康地成长! (记者 周 峰)