尹蔚民撰文推进公务员管理制度的创新和完善

    提示：

　　最新出版的2010年第5期《党建研究》杂志刊登了中组部副部长、人力资源社会保障部部长尹蔚民的署名文章《推进公务员管理制度的创新和完善》。文章对中国特色公务员制度建设取得的重要进展、坚持公务员制度改革创新的政治方向、全面推进公务员制度改革重点任务的落实等问题进行了全面深刻的阐述。

　　干部人事制度改革是党的建设的重要内容，也是政治体制改革的重要组成部分。按照党的十七大和十七届四中全会的要求，中央制定印发了《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》 （以下简称 《规划纲要》）。 《规划纲要》深入总结30年来干部人事制度改革经验，站在新的历史起点上，对未来十年深化干部人事制度改革作出了全面规划。 《规划纲要》是新形势下推进干部人事制度改革的纲领性文件，深入学习领会和全面贯彻落实 《规划纲要》，对于深化干部人事制度改革，推动公务员管理制度创新具有十分重要的意义。

　　公务员制度是干部人事制度的重要组成部分。中国特色公务员制度的建立和推行，改变了 “大一统”的干部管理体制，在奠定机关、企业、事业单位干部分类管理格局中发挥了重要的示范和带动作用。当前及今后一个时期，面对国际国内经济社会形势对公务员队伍的能力和素质提出的更高要求，改革和完善公务员管理制度的任务依然十分繁重，需要在认真总结经验的基础上，准确把握 《规划纲要》确定的目标原则，按照党政干部制度改革的要求，积极稳妥地加以推进。

　　一、中国特色公务员制度建设取得重要进展

　　《公务员法》配套法规体系和分类管理制度初步形成。2006年1月1日 《公务员法》开始实施，标志着公务员管理进入了新的法制化阶段。以《公务员法》为基本依据，公务员考核、录用、奖励、处分、调任、职务与级别、非领导职务设置、职务任免与升降、培训、申诉、新录用公务员任职定级、辞去公职、辞退、日常登记、录用考试违纪违规处理等15个配套政策法规及一批专项处分规章陆续颁布，初步形成了公务员管理制度体系框架，公务员管理的主要环节实现了有法可依。分类管理和聘任制制度建设稳步推进，在工商、税务、海关系统开展了行政执法类公务员管理试点，在公安机关、国家安全机关开展了专业技术类公务员管理试点，在深圳市开展了公务员分类管理试点。按照中央深化司法体制改革的要求，组织实施公安机关执法勤务机构人民警察警员职务套改工作，在人民警察队伍中先行完成了分类管理的基本框架。先后在深圳市、上海浦东新区、中国证监会启动聘任制试点，为推进聘任制工作积累了经验。

　　公务员管理机制进一步健全。科学的用人机制初步建立。坚持凡进必考，严把公务员 “入口”关。 《公务员法》实施以来，通过考试录用为各级党政机关选拔了大量的优秀人才，优化了公务员队伍结构，增强了公务员队伍的生机与活力。在考试录用工作中坚持基层导向，不断加大从基层和生产一线考录公务员的力度，省级以上机关录用有基层工作经历人员的比例逐年提高。通过加强考录相关课题理论和技术研究、加强专家队伍建设等措施，公务员考试录用的科学化、规范化水平不断提高。在职务晋升上，积极推进公开选拔和竞争上岗工作，坚持民主、公开、竞争、择优方针，提高了选人用人公信度，树立了正确的用人导向，使优秀公务员脱颖而出。激励保障机制普遍推行。各级机关全面实行公务员考核制度，对公务员的德、能、勤、绩、廉进行综合评价，并与奖惩措施挂钩。一些地区和部门推行 “360°考核”、绩效考核及目标责任制考核，把对公务员的平时考核和年度考核结合起来，考核的针对性和实效性不断提高。奖励制度的完善和落实，激励了广大公务员爱岗敬业、争创一流。新陈代谢机制基本形成。退休、辞职、辞退、交流等制度的建立，***了 “能进不能出”的难题，实现了公务员的正常交替更新，增强了队伍的生机与活力。监督制约机制发挥有效作用。公务员行为规范、纪律、处分、转任、回避等制度的实行，强化了对公务员的监督约束，对于规范公务员的履职行为，促进机关廉政建设发挥了积极作用。

　　随着公务员制度的不断健全和管理机制的有效运行，公务员队伍整体素质不断提高，作风和能力状况不断得到改善，一支政治坚定、业务精湛、作风过硬、人民满意的公务员队伍正在形成，在治国理政中发挥着日益重要的作用。同时，随着改革不断向纵深推进，公务员制度改革到了攻坚阶段，面临一些新挑战和新问题，公务员管理法规体系尚不健全，公务员管理中一些深层次矛盾和重点难点问题还有待解决，公务员管理的科学化水平还需要进一步提高。我们既要正视困难和问题，更要充分地认识推进公务员制度改革的有利条件，紧紧抓住在深化干部人事制度改革这一大背景下加快完善公务员制度的难得机遇，锐意开拓进取，大胆改革创新，不断开创公务员制度建设的新局面。

　　二、始终坚持公务员制度改革创新的政治方向

　　《规划纲要》明确了继续推进干部人事制度改革的指导思想和基本目标，强调要按照加强党的执政能力建设和先进性建设的要求，解放思想、勇于创新，着力解决干部队伍建设的关键问题、干部人事工作中的难点问题和干部群众反映强烈的突出问题。在推进公务员制度改革创新的过程中，要深刻理解、准确把握并始终遵循《规划纲要》提出的目标原则，始终坚持公务员制度改革创新的政治方向，积极探索创新，稳妥有序地加以推进。

　　牢牢把握深化干部人事制度改革的政治方向。 《规划纲要》明确提出了建设中国特色社会主义干部人事制度的改革目标，这是继续推进干部人事制度改革必须牢牢把握的政治方向和根本要求。公务员制度是政治制度的重要内容，具有鲜明的政治性。在公务员制度建设中，必须按照 《规划纲要》确定的目标和方向，坚持用马克思主义中国化的最新理论成果指导工作实践，坚持以邓小平理论、 “三个代表”重要思想和科学发展观为指导，贯彻党的干部路线和方针，确保公务员管理工作的正确方向。

　　全面贯彻深化干部人事制度改革的指导原则。干部人事制度改革是干部人事工作从思想观念、体制机制到方式方法的全面变革，政治性、政策性都很强，必须坚持原则，积极稳妥推进。 《规划纲要》明确提出了 “四个坚持”的原则要求，即坚持党管干部原则，坚持德才兼备、以德为先用人标准，坚持民主、公开、竞争、择优的改革方针，坚持科学化、民主化、制度化方向。这 “四个坚持”同样也是公务员制度改革创新必须自觉遵循的原则，不能有丝毫动摇。

　　准确把握深化干部人事制度改革的核心要求。 《规划纲要》提出，要通过坚持不懈的努力，逐步形成 “广纳群贤、人尽其才、能上能下、公平公正、充满活力”的中国特色社会主义干部人事制度。这20个字是中国特色社会主义干部人事制度改革目标的根本要求，是衡量改革成效的重要标准。在过去十几年建立和推行公务员制度的过程中，我们已经朝着这个目标作了不懈的努力，今后应继续把这个目标作为公务员制度改革创新的根本要求，坚定不移地加快完善公务员制度。

　　三、全面推进公务员制度改革重点任务的落实

　　《规划纲要》提出了在重点突破项目带动下整体推进改革的思路，明确了党政干部制度改革的重点突破项目和整体推进任务。在推进公务员制度改革的过程中，要在集中力量抓好重点突破项目落实的基础上，整体联动、协调推进相关任务的落实。当前要重点抓好以下几项任务：

　　加快推进公务员分类管理和聘任制。分类管理是实现公务员科学管理的前提和基础，是 《公务员法》确定的一个重大原则，也是一个重要的制度创新。公务员制度本身就是干部分类管理的重大成果，公务员制度的完善同样需要科学合理的分类管理作支撑。加快完善公务员分类管理机制，对于拓展不同类别公务员职业发展空间，建设高素质、专业化的公务员队伍，具有十分重要的意义。 《规划纲要》对此提出了明确要求，必须抓紧研究落实。从客观条件看，应当说这项工作目前已经有了比较好的实践基础。 《公务员法》实施以来，按照“试点先行、制度跟进、突出重点、统筹兼顾”的原则，在公安、质检、工商、税务、海关、证监会等部门和上海、深圳等地进行的分类管理和聘任制试点，业已取得重要的阶段性成果。特别是近期公安机关警员职务套改工作已经开始，标志着行政执法类公务员管理工作取得实质性进展，对下一步整体推进公务员分类管理工作具有很好的示范作用。继续深化公务员管理分类改革，重点要从三个方面入手：一是加快试点进度。要及时总结试点经验，扩大试点范围，深化试点内容，不断加以完善，从中积累更多的经验，为分类管理打下坚实基础。二是加大制度建设力度。要在试点和充分听取各地、各有关部门意见的基础上，尽快建立专业技术类、行政执法类公务员职务序列并制定管理办法，抓紧制定聘任制公务员管理办法，并及早着手研究完善各类公务员的考录、考核、奖励、培训等相关政策。三是注意统筹三类公务员的关系。综合管理类、行政执法类、专业技术类公务员既相互独立，又都是整体的有机组成部分。在制度设计上要努力做到兼顾各方，综合平衡。既要在管理上突出各自特点，又要把握好适度平衡和合理衔接。

　　抓紧研究建立职务与职级并行制度。实行职务与职级并行制度，是干部人事管理制度的重要创新，对于拓展基层公务员的发展空间，完善公务员的激励机制，加强公务员队伍建设，都有着十分重要的意义。要在现行职务与级别相结合的基础上，增强级别的独立性，完善级别晋升制度，进一步强化级别的激励作用，注重向基层和低职务人员倾斜。这项制度的建立，涉及面广，情况复杂，广大公务员非常关注。下一步要在集中力量进行调查研究，广泛听取各方面的意见尤其是基层公务员意见的基础上，抓紧着手研究形成相关政策建议。

　　坚持和完善从基层一线选拔公务员制度。基层和生产一线是干部成长的摇篮，是党政机关补充人员的重要来源。新形势下，从基层和生产一线选拔录用公务员，是加强党的执政能力建设、增进广大公务员与人民群众血肉联系、建设高素质公务员队伍的战略举措，是解决机关公务员队伍来源比较单一、经历比较简单、素质结构不尽合理等问题的迫切需要。坚持和完善从基层一线选拔干部制度是干部人事制度改革的一项重点任务，我们要着眼于党和国家事业的长远发展，从战略和全局的高度充分认识从基层一线选拔公务员的重要性和紧迫性，加大竞争性选拔公务员力度，加快建立来自基层一线的公务员培养选拔链。一是要把招录有基层工作经历公务员作为公务员考录工作的头等大事，充分发挥考录政策的导向作用。加大从农村、社区优秀基层干部中考录公务员力度，探索从优秀工人、农民等生产一线人员中考录公务员的办法。省级以上机关录用公务员，要逐年提高具有两年以上基层工作经历人员的比例。为此，要对公务员录用工作进行整体规划、系统设计，不断加以完善，切实把那些有基层工作经历、了解基层情况、了解国情、同人民群众有深厚感情的各类优秀人才吸收到公务员队伍中来。要抓紧制定关于进一步做好录用有基层工作经历人员的指导性意见，科学界定、准确理解基层工作经历含义，明确相关政策，搞好政策衔接，完善措施办法，细化工作要求。要积极探索分级分类考试，切实提高考录的针对性和有效性。同时，要进一步完善相关政策措施，鼓励优秀高校毕业生到基层和生产一线去，在实践中增长才干，经受磨练。二是积极推进公开遴选工作。要组织开展公开遴选试点工作，积极推动上级党政机关面向下级机关和基层一线遴选优秀公务员，切实把那些政治素质好、工作实绩突出、具有丰富基层工作经验、与人民群众关系密切、群众公认的基层优秀人才选拔到上级党政机关。同时，对缺乏基层工作经历的公务员，要有计划地安排到基层培养锻炼。

　　健全科学的公务员考核评价机制。考核制度是公务员管理制度的重要一环。公务员能否牢固树立科学发展观和正确政绩观，很大程度上取决于有没有科学的考核评价机制。中央印发的 “一个意见”和中组部配套出台的 “三个办法”，是干部考核评价工作的纲领性文件，必须在公务员考核工作中认真加以贯彻，同时要结合非领导成员公务员的岗位特点，进一步加以细化和充实完善。一要完善考核内容。根据不同区域、不同层次、不同类型非领导成员公务员岗位的性质、任务和要求，确定岗位职责，构建促进科学发展的考核指标体系。特别是要注重从履行岗位职责、完成工作任务情况、对待个人名利等方面进行考察，实事求是、全面准确地考核评价公务员，切实发挥考核的导向、评价和监督作用。二要强化平时考核。建立健全和推行平时考核制度，规范平时考核方法和程序，以岗位职责为依据，及时了解和掌握公务员的日常工作表现，加强日常管理，真正发挥平时考核的基础作用。三要加强年度考核。要严格考核程序，切实避免考核流于形式、走过场。要切实扩大考核民主，探索引入服务对象评价机制，充分保障人民群众对公务员考核评价工作的知情权、参与权、表达权和监督权。四要强化考核结果运用。要把考核结果作为选拔任用、培养教育、管理监督和激励约束的重要依据，把考核作为从严管理公务员队伍的重要环节，认真贯彻落实中央关于从严管理干部的意见，将相关要求纳入考核内容，并且作为一项经常性、基础性的工作，长抓不懈，切实抓好落实，抓出实效。