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全市省级（副处级）以上开发区机构编制情况调查及实施《公务员法》的建议

稿件来源：苏州市人力资源和社会保障局 发布时间：2006-03-03  

全市省级（副处级）以上开发区机构编制

情况调查及实施《公务员法》的建议

苏州市机构编制委员会办公室

苏   州   市   人   事   局

明年一月一日起，全国各级机关将逐步实施《公务员法》（以下简称《法》）。最近有不少市、区要求将开发区管理机构纳入公务员管理或参照公务员管理，常熟市和高新区、虎丘区编委还报送了专题请示。鉴于《法》对开发区工作人员是否纳入公务员管理没有明确的规定，而我市开发区数量多且级别高，工作人员近1300名，要不要执行、怎样执行《法》是个无法回避的问题。为此，我办与市人事局组织了力量，对全市20家省级及副处级以上开发区管理机构、编制及工作人员情况作了调研，广泛听取了开发区领导及各市、区编制人事部门的意见，现将有关情况及建议报告于后。

一、开发区管理机构、编制及人员现状

（一）机构性质

列入调查的20家省级及副处级以上各类开发区中，有17家均设有党工委和管委会。根据市委《关于加强我市国家级、省级开发区领导干部管理的意见》（苏委[2003]82号）的规定，这17家党工委和管委会应为党委、政府的派出机构；另外3家省级开发区（昆山高科技工业园管委会、昆山旅游度假区阳澄湖度假中心和淀山湖度假中心）目前由所在地乡镇托管，成立时其管理机构性质明确为事业单位。

（二）管理层级及其管理机构的行政级别

按经济管理权限划分，20家开发区的管理层级及其管理机构的行政级别分别如下：

1.国家级5家：苏州工业园区（副厅级）、苏州高新技术产业开发区（副厅级）、张家港保税区（副厅级）、昆山经济开发区（副厅级）、苏州太湖国家旅游度假区（正处级）。

2.比照国家级4家：常熟经济开发区（副厅级）、太仓经济开发区（副厅级）、吴江经济开发区（副厅级）、张家港经济开发区（含江苏扬子江国际冶金工业园）（副厅级）。

3.省级10家：常熟外向型农业综合开发区（常熟东南开发区）（副处级）、昆山高科技工业园（正科级）、江苏国际商务中心（正处级）、昆山旅游度假区阳澄湖度假中心（正股级）、昆山旅游度假区淀山湖度假中心（正股级）、吴江汾湖旅游度假区（副处级）、太仓港港口开发区（副厅级）、吴中经济开发区（副处级）、苏州浒墅关经济开发区（副处级）、苏州相城区经济开发区（副处级）。

4.市级1家：苏州西山国家农业示范区（副处级）。市级开发区数量不止一家，但副处级建制的仅此一家。

（三）人员编制

开发区管理机构使用的人员编制较复杂，大致有三种情况：

1. 使用由省编委直接核定的编制。即历年来省编委下达的行政编制、机关编制或未定性编制，使用这三类编制的共有四家开发区。1996年全市机构改革时，省委、省政府明确规定开发区人员编制应纳入重新核定的我市总编内，此前所下达的这些人员编制不再认可。由于此时开发区大多已成规模，在机构改革中难以为其安排行政编制，故全省各市开发区均改用事业编制至今。

2. 行政编制和事业编制混用。2002年我市区划调整后，高新区与虎丘区合署办公，使用了原虎丘区核定的行政编制215名，另核定机关事业编制97名、行政附属编制63名；太仓市板桥镇与城厢镇合并，板桥镇部分村划归太仓经济开发区，原板桥镇政府10名行政编制划归了太仓经济开发区管委会，也造成了混用现象。

3. 使用事业编制。除上述6家开发区外，其余14家开发区自成立开始，就一直使用市编委和各市(区)编委分别为其核定的事业编制。

目前20家开发区管理机构共有人员编制1266名，其中行政编制225名，事业编制1041名（详见附表）。

（四）在职人员

在20家开发区管理机构现有在编在岗总人数1294人中，有361人已取得国家公务员身份，主要是从原当地党政机关公务员中调入的人员。其余人员均未取得公务员身份，主要是实施公务员制度前抽调到开发区担任各级领导职务的人员和一些军转干部，还有分配的毕业生、公开招聘或从事企业单位调入的人员。其中部分人员参加过过渡为公务员培训，但未正式登记为公务员。因此，开发区在职人员的成分比较复杂。

（五）工资奖金福利

从调查反映的情况看，苏州工业园区、高新区实行的是自己的工资奖金和区内津贴相结合的制度，基本不实行公务员相关制度。其它开发区目前均实行公务员的基本工资制度（包括各项补贴），但各类奖金总额普遍控制在当地机关的1.5倍上下，具体分配由各开发区自定。此外有的开发区还依据招商引资指标高低，给予一定的额外奖励，以激励开发区工作人员的积极性。

二、存在的问题和矛盾

调查反映，绝大部分开发区的工作人员迫切希望实施《法》，尤其是那些原已取得公务员身份的同志。但在开发区实施《法》确还存在一些难以解决的问题和矛盾。

（一）机构设置缺乏规范。开发区兴起于上世纪八十年代末改革开放初期。那时，省级以上开发区的设立均由省政府或***直接审批，批文一般只明确开发区名称、层级、功能及东南西北四至范围，不涉及开发区的管理机构。而所在地党委、政府大多在没有审批建立开发区管理机构的情况下，就着手搭班子、搞开发建设。因此大部分开发区党工委和管委会没有履行机构审批程序，其建制级别也比较混乱，一般以领导干部的级别来确定，从而出现了省级开发区管理机构的行政级别从股级到副厅级一应俱全的状况。随着开发区的不断发展，机构编制部门才逐步介入，但一开始仅限于审批人员编制和内设机构的调整。直到2002年初，我办经过调研，提出了开发区机构编制管理意见，要求规范开发区管理机构的设置，经市编委研究同意后，才对开发区管理机构的设置规定了审批程序。由于开发区情况各不相同，不少开发区管理机构已运转了十来年，因此似无必要再重新履行审批手续，只有承认现实。但从规范角度看，总是一个缺憾。

（二）人员编制使用不符合《法》的规定。作为各级党委、政府的派出机构，开发区党工委、管委行使的是行政管理职能，其工作人员是党委、政府派出的公职人员，按《法》的规定，理应纳入公务员管理。但《法》又明确规定使用行政编制是公务员三个必备条件之一，而我市开发区绝大部分使用了事业编制，仅高新区管委会与虎丘区政府合署办公后，有215名行政编制（但还混用了97名机关事业编制）。如果严格依《法》操作，目前开发区绝大部分在职人员可能会因编制性质问题而难以纳入公务员范畴。这是开发区实施《法》的一个突出矛盾。

（三）部分现职人员难进公务员队伍。从调查了解的情况看，由于我市开发区工作人员管理制度不太统一，造成了现职人员身份复杂多样的状况。苏州工业园区、高新区早就赋予其人事管理自主权，市人事局不再管理其工作人员进出；其它开发区工作人员虽均由当地人事部门统一管理，但进人渠道比较复杂。因此，目前在开发区机关工作的人员大致通过三种渠道进入：一是在开发初期从各机关抽调担任了一定领导职务的。这部分同志是在1996年《国家公务员管理暂行条例》实施前调到开发区工作的，没有正式过渡为国家公务员；二是1996年推行国家公务员制度时，取得了国家公务员身份后调入开发区工作的；三是从事企业单位调入、通过公开考试录用、毕业生分配和安置的军转干部。由于这三部分人员陆续进入开发区工作，使得开发区党工委、管委会的工作人员中，既有国家公务员，又有一般干部和工人。虽然各开发区选用的这些人员普遍素质较高，但对照《法》的规定，确有相当一部分人员不具备公务员基本条件，尤其是一些从事、企业单位调入的人员和一些工人身份的人员。而《法》对这些人员如何取得公务员登记资格又没有新的规定。如果依《法》操作，可能会有一部分工作骨干不能进入公务员队伍，这同样是一个难题。

（四）工资福利制度很难依法规范。在调查涉及的20个开发区中，除苏州工业园区、高新区外，有15个开发区虽均实行机关公务员的职级工资制（个别特殊岗位实行年薪制），但各开发区都有自己的津贴、奖金制度，工资之外的分配差距很大。有的开发区实行统一的津贴、奖金制度，水平略高于当地党政机关。大部分开发区明显高于当地党政机关，而且内部分配也拉开了较大的档次。至于福利，更是一个难以弄清的未知数，大多各行其是，调查无从着手。开发区党工委、管委会的工作人员如纳入公务员管理，那么应实行公务员的所有管理制度，其中工资奖金福利待遇也必须实行与当地党政机关公务员一样的标准，这将会使大部分开发区工作人员总收入比目前明显降低。这一问题在苏州工业园区、高新区可能尤为突出。这是绝大部分开发区工作人员难以接受的问题。因为他们认为，开发区工作条件艰苦、任务重、压力大，为当地经济发展做出了巨大的贡献，因此不能对开发区津贴及奖金有过多的限制。但如果在国家统一的公务员工资福利制度外，再另搞什么其它制度，可能就是违法。想要依《法》规范存在已久的开发区工资福利分配现实，又必须动大“手术”，这“手术”做不做、怎么做？也是一个突出矛盾。

三、对实施《法》的建议

《公务员法》虽已颁布，但相关配套的实施细则尚未正式出台，实施过程中的具体政策目前尚难以把握。在综合分析了调查情况之后，我们认为要解决前述种种矛盾，使《法》在我市开发区顺利推行，必须在《法》许可的范围内，寻找一个适当的结合点。为此，提出两种方案供参考。

（一）实施《公务员》法。即完全按照《法》的规定，把开发区工作人员纳入正式公务员队伍管理。这是基于开发区党工委、管委会是各级党委、政府的派出机构，代表所在地党委、政府全面履行开发区发展经济、社会管理及公共服务的职能这一机构性质而言的。但由于目前无法解决行政编制，实施《法》缺乏一个重要条件。另外，开发区目前工作人员构成也较复杂，实施《法》将会造成一部分工作人员难以进入公务员队伍。再则，实施《法》将会对开发区目前的工资奖金和福利制度作重大调整乃至推倒重来。因此，这一方案可能难以操作性。

（二）参照公务员管理。即按照党委、政府直属事业单位的办法，参照实行《法》（以下简称“参照”）。提出这一方案，是鉴于目前我市开发区绝大部分使用的是事业编制，其工作职能又同党委、政府现有直属事业单位相仿的现状，且《法》又有“参照”的明确条文，实施起来有法可依。“参照”既能执行《法》规定的各项公务员管理制度，又可在编制使用、人员选择、奖金福利方面有一定的自由度，这比较适合我市开发区的实际情况。因此，我们倾向采用这一方案。在具体操作时必须根据开发区的不同情况区别对待：

1. 维持现状。昆山3家副处级以下开发区管理机构因成立时就确定为事业单位性质，目前实行的也是事业单位的各项管理制度，且其职能是以服务、经营为主。故可维持现状，不列入“参照”范围。

2. 参照《法》管理。除高新以外的15家副处级以上开发区党工委、管委会工作人员可统一参照《法》管理。首先由开发区党工委、管委会根据工作需要拟定机构设置、职能配置和人员编制方案，由各级编委规范其内设机构及人员编制结构，在完成“三定”工作的基础上，再由各级人事部门会同编办，依据《法》规定的“参照”办法实施定编定岗、职位分类和人员认定登记工作。 

3. “实施”与“参照”相结合。苏州高新区可采取实施《法》和“参照”相结合的办法。因现有行政编制215名，在职正式国家公务员只有144人，空余71名行政编制，人员编制具备实施《法》的条件。目前全区机关非公务员身份的部门正职以上领导共有46人（含工作部门、合署部门和挂牌部门），故空余71名行政编制可用于解决这些人员的编制问题（剩下25名行政编制机动使用）。这样，上述190人均可登记为正式公务员，其余人员实施“参照”办法。

“参照”尽管是一个相对可行的方案，但与开发区工作人员的期望值相比，仍有较大的差距。一是“参照”人员毕竟不是公务员身份，已经取得公务员身份的同志可能会有想法。二是人员管理必须统一规范，人员进出将会被规范所限制。三是奖金福利待遇会受到控制，甚至可能减少。因此，实施“参照”必须坚持加强规范管理和兼顾实际情况并举的原则。故建议明确以下政策：

一是1996年以前从各级党政群机关调入、已过渡为正式国家公务员或符合公务员调任规定的人员，经苏州市组织人事部门确认，可保留其公务员身份，并允许在本地区党政机关中交流任职，如调回机关，应使用本部门行政编制，重新填写《公务员登记表》。

二是开发区党工委、管委会所有工作人员，只要不调出现单位，退休时享受退休公务员的同等待遇。但不符合上述第1点规定的人员不得调入公务员队伍，调出开发区党工委、管委会后自然失去公务员身份，也不再享受公务员待遇。

三是实施“参照”工作结束后，除各级组织人事部门按照有关规定调任之外，各开发区机关新进人员必须参加省、市组织的公务员统一招考；“三定”后的超编人员由各开发区自行分流。

四是在开发区统一实行公务员各种管理制度，包括工资奖金津贴制度。但允许开发区适度提高津贴奖金，通过制定开发区工作人员津贴奖金发放办法，相对统一开发区津贴奖金标准，避免产生过大差距。